我國全鏈條治理塑料污染

　　塑料具有一系列優(yōu)良的性能，如材質(zhì)輕、耐腐蝕、絕緣、導熱性低、易成型、加工成本低等，這些性能使其成為全球工業(yè)生產(chǎn)和人們?nèi)粘Ｉ钣闷返幕A材料。我國每年要消耗大量的塑料制品，以日常生活中使用的塑料袋為例，我國每年使用的數(shù)量約為 30 億個，塑料使用量超過 400 萬噸。在這其中，會有大量的塑料廢棄物被人們直接丟棄或者填埋，最終形成塑料污染。上海再生塑料回收行業(yè)協(xié)會發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示， 2019 年我國塑料垃圾總量為 6 270 萬噸，其中被填埋、焚燒發(fā)電、遺棄和回收的比例分別為 32%、31%、7% 和 30%。由于塑料是一種具有較強化學穩(wěn)定性的高分子材料，因此被填埋后要數(shù)百年才能被自然降解，而塑料焚燒會產(chǎn)生大量有毒、有害氣體，污染環(huán)境，危害人體健康。因此，科學治理塑料污染成為當前世界性難題和全球焦點話題。我國高度重視塑料污染治理工作。2021 年 9 月 15 日，國家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部等聯(lián)合印發(fā)了《“十四五”塑料污染治理行動方案》(以下簡稱《方案》)，聚焦塑料污染的本質(zhì)和主要矛盾，在全鏈條治理思路指引下，提出了我國“十四五”塑料污染治理的新目標、新任務。

　　胡曉杰， 生態(tài)經(jīng)濟 發(fā)表時間：2021-11-11

　　塑料污染的嚴重危害

　　塑料是一種極為重要的有機合成高分子材料，與其他金屬、石材、木材等材料相比，塑料具有一系列性能優(yōu)勢。一方面，它的密度極低，相對重量較輕，同時具有優(yōu)良的化學穩(wěn)定性 ;另一方面，塑料是電和熱的不良導體，絕緣性好，具有消聲、減震等物理性能;最后，塑料具有極為廣泛的機械強度分布，它既能像石頭、鋼材一樣堅硬，又能像皮革、紙張一樣柔軟。正是由于這一系列優(yōu)異的性能，才使塑料成為全球工業(yè)生產(chǎn)和人們?nèi)粘Ｉ钪兄匾幕A材料。從這個角度來看，塑料本身并不是污染物，塑料污染的本質(zhì)是不可降解的塑料垃圾泄漏到水體、土壤等自然生態(tài)中所產(chǎn)生的視覺污染、土壤污染、水體污染、微塑料污染等環(huán)境危害。具體而言，塑料污染的危害主要包括以下幾個方面。

　　(1)污染水體和土壤。眾所周知，塑料具有極其穩(wěn)定的化學性質(zhì)，在自然界中完全被降解需要 200 ～ 400 年，甚至 500 年時間。在此期間，塑料會逐漸被自然分解為粒徑小于 5 毫米的不規(guī)則微塑料顆粒，這些微塑料顆粒會侵入土壤和水體，并最終危害人體健康。 2019 年 6 月，澳大利亞紐卡斯爾大學的科研人員發(fā)現(xiàn)，目前全球人類每周通過飲用水攝入人體的微塑料顆粒為 5 克左右，年攝入量則高達 250 克以上，這一重量與 50 張信用卡相當。科學研究表明，進入人體的微塑料一部分會被排出體外，而小于 20 微米的微塑料顆粒則會進入人體血液循環(huán)系統(tǒng)，并在人體臟器官中不斷積累。2016 年歐洲食品安全局下轄的學術(shù)期刊刊文稱，微塑料顆粒上往往附著大量的多氯聯(lián)苯和多環(huán)芳烴等有害物質(zhì)，這些隨微塑料進入人體的有害物質(zhì)會擾亂人體內(nèi)分泌系統(tǒng)，影響人體生殖和發(fā)育系統(tǒng)。除了直接污染水體外，微塑料還會給土壤生態(tài)系統(tǒng)帶來多種危害，研究發(fā)現(xiàn)微塑料顆粒對銅、鋅、鉛等重金屬元素，以及抗生素、二噁英、多環(huán)芳經(jīng)和殺蟲劑等有機污染物都有較強的吸附作用，能成為這些物質(zhì)的重要載體，加速這些物質(zhì)在土壤中富集，最終影響玉米、馬鈴薯等農(nóng)作物的根系性狀和產(chǎn)量。

　　(2)視覺污染。由于塑料的種類繁多，且在其回收過程中往往與廚余垃圾、油污等混雜在一起，因此其分類回收難度大、成本高。目前，絕大多數(shù)塑料垃圾都是被直接丟棄、填埋或焚燒。被丟棄的垃圾會出現(xiàn)在城鄉(xiāng)聚集區(qū)、旅游區(qū)、水體和道路旁邊，破壞人們對居住環(huán)境和景區(qū)環(huán)境的視覺感知，造成“視覺污染”。

　　(3)污染海洋，威脅海洋生物安全。2021 年 10 月，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布了《從污染到解決方案 ：海洋垃圾和塑料污染全球評估》報告，報告指出目前 85% 的海洋垃圾是塑料垃圾。全球目前每年有超過 1 100 萬噸塑料垃圾流向海洋，如果人類不采取措施控制海洋垃圾的數(shù)量，到 2040 年，流入海洋的塑料垃圾將達到目前的 3 倍之多，全球海洋每年新增的塑料垃圾也將達到 3 000 萬噸，屆時全球每米海岸線將存在 50 千克塑料垃圾，這無疑會對全球海洋生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生災難性影響。留存在海洋中的塑料垃圾，也會給鳥類、海龜和鯨魚等各種海洋生物帶來生命危險，目前全球有 102 種國際瀕危海洋動物正承受著塑料垃圾之痛。

　　(4)塑料焚燒產(chǎn)生有毒氣體，危害人體健康。眾所周知，塑料是石油煉制的產(chǎn)品制成的，因此具備一定的燃燒性能，但塑料在燃燒過程中也會產(chǎn)生大量有害物質(zhì)，一般的 PVC 塑料制品燃燒后會產(chǎn)生氯化氫等有害物質(zhì) ;聚苯乙烯塑料材料燃燒會產(chǎn)生大量甲苯，人體吸入少量甲苯后就會出現(xiàn)頭暈、嘔吐等不良癥狀，大量吸入后甚至會出現(xiàn)失明等危急癥狀 ;而聚氯乙烯等塑料制品焚燒時，會產(chǎn)生強致癌物二噁英。

　　塑料垃圾會對自然水體、土壤、動物和人體產(chǎn)生多種危害，但由于這些危害往往是在潛移默化中慢慢積累而成的，因此容易被人們忽視，這客觀上增加了塑料污染危害的破壞性。

　　我國塑料污染形勢嚴峻

　　目前，我國正面臨著嚴峻的塑料污染危害。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，地膜是塑料污染的重要來源。地膜技術(shù)給西北地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的益處是實實在在的，在西北干旱貧瘠的土地上鋪上一層薄薄的塑料膜，就能增溫、保濕、保土、防蟲，讓農(nóng)作物產(chǎn)量獲得顯著提升。在地膜技術(shù)幫助下，我國西北不少縣市摘下了“貧困縣”“缺糧縣” 的帽子。甘肅是我國西北地區(qū)農(nóng)膜使用大省，甘肅省地膜覆蓋各種農(nóng)作物達到 2 903.9 萬畝，每年的農(nóng)膜使用量高達 21.58 萬噸，是我國農(nóng)膜使用量最大的地區(qū)之一。從全球范圍來看，我國的塑料地膜無論是覆蓋面積還是年使用量都是世界第一，我國每年有近 3 億畝土地要覆蓋地膜，僅此一項就需要消耗 145 萬噸塑料地膜，占全球地膜使用量的 75% 左右。地膜使用方便但不易清理，我國每年有 20 萬～ 30 萬噸不能降解的殘膜遺留在農(nóng)田中，這些殘膜會導致土壤板結(jié)、農(nóng)作物減產(chǎn)。值得注意的是，目前我國塑料薄膜行業(yè)正處于蓬勃發(fā)展階段，相關(guān)塑料薄膜行業(yè)調(diào)研報告顯示，目前我國塑料薄膜產(chǎn)量年平均增長速度達到 15%，未來塑料薄膜的需求量每年將以 9% 以上的速度增長，預計到 2025 年，我國薄膜產(chǎn)量將突破 1 800 萬噸。巨大的塑料薄膜需求量和產(chǎn)量為我國塑料污染埋下了巨大隱患。

　　電商、外賣、快遞行業(yè)是我國近年來新興起的一次性塑料袋使用“大戶”。據(jù)中國塑料加工工業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，我國居民每天使用約 30 億個塑料袋，年使用塑料袋 400 萬噸以上，其中快遞行業(yè)每年消耗塑料袋 180 萬噸，外賣行業(yè)每年消耗塑料袋 50 萬噸。與紙質(zhì)類包裝材料相比，由于塑料材料價值低，回收率僅為 1% 左右，其他 99% 都被直接丟棄。外賣行業(yè)也消耗了大量的塑料制品，目前國內(nèi)三大外賣平臺(美團、餓了嗎、糯米)每日訂單量超過 2 800 萬次，按一個訂單需要兩個塑料袋計算，僅外賣行業(yè)一天消耗的塑料袋就超過 5 600 萬個。外賣塑料袋中往往包含大量食物殘留和油污，增加了回收企業(yè)分揀和清理成本，因此回收企業(yè)一般不愿意回收此類塑料垃圾，導致絕大部分外賣塑料垃圾被直接丟棄，難以融入我國塑料回收體系。

　　我國是一個塑料制品生產(chǎn)和消費大國，每年生產(chǎn)塑料原材料超過 1 億噸，消費塑料制品 6 000 萬噸左右。龐大的塑料制品消費量從根本上決定了我國每年必然會有大量的塑料垃圾產(chǎn)生。中國物資再生協(xié)會發(fā)布的報告顯示，2019 年我國共產(chǎn)生塑料垃圾 6 300 萬噸，其中填埋量2 016萬噸，占比33%;焚燒發(fā)電1 953萬噸，占比 31%;遺棄 441 萬噸，占比 7%;回收量 1 890 萬噸，占比 30%。被遺棄和填埋的 2 457 萬噸塑料垃圾最終會分解為微塑料顆粒，侵入我國的水體和土壤，威脅人民身體健康，破壞我國生態(tài)環(huán)境。總體來看，我國面臨著十分嚴峻的塑料污染形勢，因此必須采取有力措施防止其繼續(xù)惡化。

　　《方案》出臺的背景

　　鑒于塑料污染的巨大危害以及我國面臨的嚴峻塑料污染形勢，我國政府歷來高度重視塑料污染治理工作。早在 2007 年 12 月 31 日，國務院辦公廳就下發(fā)《國務院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》(以下簡稱《通知》)明確要求，自 2008 年 6 月 1 日起，在全國范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于 0.025 毫米的塑料購物袋，同時要求所有商品零售場所不得向消費者提供免費的塑料購物袋。我國農(nóng)貿(mào)市場以及大型商超中提供塑料袋厚度一般介于 0.005 ～ 0.020 毫米之間，這就意味著如果嚴格按照《通知》中的要求執(zhí)行的話，市場中 80% 左右的塑料袋是不合格的。《通知》充分彰顯了我國政府治理塑料污染的力度和決心。

　　“限塑令”頒布以來，我國在控制塑料袋使用數(shù)量方面，也取得了一些成效。2017 年，國家發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示，自 2008 年“限塑令”實施以來，我國零售場所塑料袋使用量減少了 66% 以上，相當于累計減少 140 萬噸塑料材料，間接節(jié)約了 840 萬噸石油。上述數(shù)字雖然能給我們些許安慰，但從整體來看，“限塑令”的政策效果并不理想，媒體和專家質(zhì)疑頗多。2018 年 7 月，新華網(wǎng)就直接刊文《“限塑”10 年為何未見明顯成效?》。十年“限塑令”，效果不盡如人意，其背后的原因是多方面的。

　　(1)“限塑令”的價格杠桿并未發(fā)揮其應有的作用。“限塑令”制定之初，是期望通過塑料袋有償獲取，增加消費者購買成本，從而形成價格杠桿，引導消費者減少塑料袋的使用。但是，十多年過去了，我國人民收入水平和物價水平都有了數(shù)倍增長，相比較而言，塑料袋依然非常便宜。“限塑令”所設想的價格杠桿作用并沒有發(fā)揮出來。

　　(2)出于盈利目的，超市鼓勵消費者購買使用塑料袋。塑料袋的成本十分低廉，批發(fā)價每個僅為幾分錢，而超市售價往往為 2 角左右，這背后存在較大的盈利空間。因此，為了自身利益，大型超市甚至會鼓勵消費者購買塑料袋。在這種情景下，“限塑令”也異變?yōu)榱?ldquo;賣塑令”。

　　(3)缺乏替代品。在“限塑令”推行之初，我國市場上也存在環(huán)保購物袋，但是價格高昂，動輒 3 ～ 5 元，這樣的價格顯然是普通消費者無法接受的。塑料袋低廉的價格，阻礙了其替代品的推廣和應用。在缺乏有效替代品的情況下，單純的禁止、限制塑料袋生產(chǎn)和銷售，顯然是行不通的，其政策效果也就可想而知。

　　(4)外賣、網(wǎng)購和快遞行業(yè)發(fā)展迅猛，“限塑令”面臨新的巨大壓力和挑戰(zhàn)。隨著 4G 網(wǎng)絡和互聯(lián)網(wǎng)的快速普及，我國數(shù)字經(jīng)濟迅速興起，外賣、網(wǎng)購和快遞行業(yè)發(fā)展迅猛，在這一過程中，塑料袋的使用量也一路攀升。國家郵政局發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國快遞行業(yè)每年的塑料袋使用量已經(jīng)從 2008 年的 82.68 億個猛增至 2016 年的 147 億個，年均增長率達到 7%。中國塑料加工工業(yè)協(xié)會發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，我國快遞包裝每年消耗塑料 180 萬噸，外賣行業(yè)每年消耗塑料包裝約為 50 萬噸，這兩大行業(yè)占我國全年塑料袋用量的 57.5%。上述兩組數(shù)據(jù)充分說明我國快遞、外賣行業(yè)對塑料袋的旺盛需求，旺盛的行業(yè)需求給“限塑令”政策的執(zhí)行帶來了巨大壓力和挑戰(zhàn)。

　　面對“限塑令”十年未見成效的尷尬境地，以及我國日趨嚴峻的塑料污染形勢，近年來我國政府一方面吸取“限塑令”的教訓，另一方面積極研判我國塑料污染發(fā)展和治理的新規(guī)律、新趨勢，積極調(diào)整和創(chuàng)新政策思路，推出了一系列全新的塑料污染防治政策和行動方案。

　　2020 年 1 月 16 日，國家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步加強塑料污染治理的意見》(以下簡稱《意見》)，《意見》提出了“禁限一批、替代循環(huán)一批、規(guī)范一批”的政策思路。針對前期“限塑令”政策暴露出的問題，《意見》開始將政策重心聚焦于塑料替代品應用與推廣、塑料廢棄物再利用以及綠色物流方面。

　　2021 年是我國“十四五”開局之年，為引領(lǐng)我國未來 5 年塑料污染防治工作，推動我國生態(tài)文明建設， 2021 年 9 月 8 日，國家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合下發(fā)了《“十四五”塑料污染治理行動方案》。該《方案》進一步聚焦塑料污染治理的本質(zhì)和主要矛盾，進一步完善了塑料污染防治的全鏈條治理體系，進一步細化了塑料污染源頭治理部署，進一步壓緊壓實了各部門和各地方的防治責任，為“十四五”期間我國塑料污染治理指明了新方向。

　　《方案》的亮點與創(chuàng)新

　　《“十四五”塑料污染治理行動方案》是在深刻總結(jié)我國前期塑料污染治理經(jīng)驗和規(guī)律的基礎上提出的新策略和新方案，最大的政策亮點和創(chuàng)新體現(xiàn)在“全鏈條治理”方面。

　　從塑料制品到塑料垃圾再到塑料污染環(huán)境危害，這是一個不斷推進的鏈條，涉及塑料制品生產(chǎn)消費、塑料廢棄物回收利用及歷史塑料垃圾清理三個環(huán)節(jié)和鏈條。生產(chǎn)消費環(huán)節(jié)是塑料垃圾產(chǎn)生的源頭，要從根本上減少其環(huán)境危害，必須進行源頭減量控制。回收處置環(huán)節(jié)是塑料廢棄物流向大自然的最后關(guān)卡和閘門，筑好這道防線，才能最大限度地減少我國塑料污染危害。在控制塑料垃圾源頭流量的同時，還需要積極采取措施減少歷史存量，清理重點區(qū)域的歷史遺留塑料垃圾，才能形成塑料垃圾治理的完整閉環(huán)。遵從“全鏈條治理”思路，《方案》在“源頭減量”“回收處置”“垃圾清理”三個方面提出了明確目標和任務。

　　(1)生產(chǎn)消費環(huán)節(jié)源頭減量的關(guān)鍵是有效控制一次性塑料制品。由于塑料制品價格低廉、使用廣、收集難，塑料垃圾防控主體責任不明晰，商品過度包裝等問題和因素，導致我國一次性塑料制品浪費現(xiàn)象非常普遍。針對上述問題，《方案》在治理目標方面明確要求加強對商品零售、電子商務、快遞、外賣等重點行業(yè)和領(lǐng)域的整治工作，大幅減少一次性塑料制品在上述行業(yè)中的使用，同時積極推廣循環(huán)快遞包裝。為實現(xiàn)源頭控制的目標，《方案》提出了更加具體的工作任務。如要求工信部制定一次性塑料制品綠色設計標準，增強塑料制品易回收性 ;要求商務部牽頭負責制定《一次性塑料制品使用、報告管理辦法》;要求中宣部、網(wǎng)信辦等部門加強塑料垃圾危害宣傳與教育，引導公眾養(yǎng)成綠色消費習慣，主動減少一次性塑料制品消費和使用;要求科技部、生態(tài)環(huán)境部、工信部等加快可降解塑料降解機理研究，加大可降解塑料推廣應用范圍，規(guī)范可降解塑料市場秩序。

　　(2)塑料垃圾科學回收利用就能“變廢為寶”。在源頭減量控制的基礎上，還要強化塑料垃圾的科學回收體系。塑料垃圾是放錯位置的資源，科學回收塑料垃圾不僅能減少其環(huán)境危害，還能“變廢為寶”。目前，我國每年塑料回收量為 1 900 萬噸左右，這些被回收的塑料制品能作為優(yōu)秀的工業(yè)原料直接使用，這一過程能直接減少 45% 的污水排放和 65% 左右的能源消耗。可以說，塑料垃圾科學回收具有多重積極的生態(tài)功效。《方案》對塑料垃圾回收也做了明確部署和要求。如要求住房和城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、商務部等中央部門結(jié)合我國生活垃圾分類制度，進一步推進城市再生資源回收網(wǎng)點與生活垃圾分類網(wǎng)點融合，在重點場所布局更加合理的塑料垃圾回收設施，提升塑料垃圾的規(guī)范化回收水平 ;要求農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和鄉(xiāng)村振興局等部門完善農(nóng)村生活垃圾分類處理 ;要求國家發(fā)改委、工信部、生態(tài)環(huán)境部等部門推動塑料廢棄物再生利用項目建設，促進塑料再生利用產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、規(guī)范化和清潔化發(fā)展。對于無法回收利用的塑料垃圾，《方案》要求積極推動生活垃圾焚燒設施建設，推動塑料垃圾能源化利用，大幅減少塑料垃圾填埋量，提升塑料垃圾無害化處理水平。

　　(3)加強重點區(qū)域歷史垃圾清理。塑料垃圾一方面通過水體、土壤等途徑危害人體，另一方面通過白色視覺刺激產(chǎn)生“視覺污染”。因此，塑料垃圾治理的重點區(qū)域主要集中在江河湖海、農(nóng)村和旅游景區(qū)。《方案》要求我國要發(fā)揮河湖長制，建立江河、湖泊、水庫塑料垃圾常態(tài)化清理機制 ;在旅游景區(qū)建立生活垃圾常態(tài)化管理機制 ;將塑料垃圾納入村莊清潔行動工作內(nèi)容，推動村莊清潔行動制度化、常態(tài)化、長效化。

　　《“十四五”塑料污染治理行動方案》是未來 5 年我國塑料污染治理工作的綱領(lǐng)性文件，將全面引領(lǐng)我國塑料污染治理行動的方向和目標。從政策科學性角度審視《“十四五”塑料污染治理行動方案》，《方案》具有以下幾個顯著特點 ：首先，《方案》科學研判了我國塑料污染的新趨勢和新特點。目前，快遞、外賣和電商行業(yè)已經(jīng)發(fā)展成為我國塑料污染的主要源頭，針對這一情況，《方案》提出了專門的污染防治任務和策略，提升了《方案》的針對性。其次，《方案》提出了更科學、更契合實際的塑料污染治理思路——全鏈條治理，在這一思路指引下我國能全方位、無死角地治理塑料污染，全面封堵塑料污染流向自然界的漏洞。最后，《方案》強化政策落實，將相關(guān)目標任務劃分到具體中央部門，便于政策績效考核和問責，倒逼各級政府部門發(fā)揮塑料污染防治的主觀能動性。