新時期職業教育供給側結構性改革的重點任務

　　新時期我國社會主義的主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。職業教育是人民美好生活需求的重要組成部分，也是實現美好生活目標的有效途徑，理應率先解決發展不平衡不充分問題。分析我國職業教育發展現狀與經濟社會發展需求、廣大民眾就業需求之間存在的差距，確認新時期職業教育供給側面臨著投資結構、治理結構、師資結構、層次結構、類型結構、布局結構、專業結構、課程結構等八項重點改革任務，建議采取有效措施，積極推進職業教育供給側結構性改革進程。

　　《南方職業教育學刊》(雙月刊)于2010年9月經國家新聞出版總署批準公開出版發行，由廣東省教育廳主管，汕頭職業技術學院與廣州鐵路職業技術學院合辦，2011年1月創刊。本刊辦刊宗旨為發表職業教育科研論文，反映職業教育學術動態與研究成果，服務學校教學科研工作，促進職業教育發展和地方經濟文化繁榮。

　　黨的“十九大”報告提出：“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。”教育是人民美好生活需求的重要組成部分，理應積極推進供給側結構性改革，率先解決好發展不平衡不充分問題。特別是職業教育，盡管我國已經成為世界上規模最大的國家，但仍然存在著社會吸引力低、結構性矛盾突出等問題，廣大民眾接受職業教育仍然是“無奈的選擇”。因此，在我國經濟發展呈現新常態和全面建設小康社會的現實背景下，積極推進職業教育供給側結構性改革具有重要的現實意義。以往有關職業教育供給側結構性改革的研究，多基于提高職業教育供給體系質量和效率[1]，或側重于職業教育資源配置[2]，或僅限于職業教育某一層次[3]，或圍繞社會服務能力提升[4]，基于人民日益增長的美好生活需要解決職業教育發展不平衡不充分問題的研究較少。筆者從職業教育發展整體視域，提出新時期職業教育供給側結構性改革的八項重點任務。

　　一、投資結構

　　職業教育投資結構包括來源結構和支出結構，前者表達了職業教育投資主體及投資額度，后者表達了職業教育投資的具體用途。改革開放以來，我國職業教育已逐步形成了多元化投資體系。但從投入總量看，仍以政府投入為主，社會主體投入較少，直接影響了職業教育的服務能力和發展規模。以2015年為例。全國本科院校、普通中學社會投入占總投入的比例已分別達到0.82%、0.81%，而高職院校、中專學校、技工學校、職業高中社會投入僅分別占總投入比例的0.79%、0.62%、0.17%、0.44%，明顯低于本科院校、普通中學社會投入份額，這與職業教育與行業企業聯系最為緊密的特征極不相符。因此，推進我國職業教育快速發展，必須加快改革職業教育投資結構。

　　職業教育支出包括個人支出、公用支出與基本建設支出三部分。其中，個人支出包括工資福利支出、對個人及家庭的補助支出;公用支出包括商品服務支出、其他資本性支出(含專項公用支出、專項項目支出)。2015年，高職院校個人支出、基建支出分別占支出總量的46.69%、0.92%，分別低于本科院校0.79個百分點、1.15個百分點，說明高職院校教師待遇偏低，基建支出明顯弱于本科院校。中專學校、技工學校、職業高中個人支出分別占支出總量的51.40%、49.40%、51.70%，分別低于普通中學13.46個百分點、15.46個百分點、13.16個百分點，也說明中職學校教師待遇明顯低于普通中學。從城鄉支出結構看，以職業高中為例，2015年全國生均支出為1.63萬元，而農村生均支出僅為1.33萬元，低于全國平均水平。從區域支出結構看，東、中、西部地區農村職業高中生均經費支出分別為 2.04萬元、1.08萬元、1.45萬元，東部地區生均支出明顯高于中、西部地區，說明我國職業教育支出結構存在明顯的城鄉、地域不平衡現象。

　　解決上述問題，需積極推進職業教育投資結構性改革。在投資結構方面，應逐步改變職業教育過度依賴政府投資的狀況，妥善解決社會資本投資職業教育的趨利性和職業教育的公益性之間的矛盾，吸引社會資本投入職業教育領域。積極運用職業教育PPP(Public-Private Partnership)模式，擴大職業教育發展規模，壯大職業教育發展實力[5]。按照黨的“十九大”報告關于“加快建立現代財政制度”的要求，積極推進職業教育撥款制度改革，建立和完善依據職業教育(專業)成本撥款(補助)制度，加大支出監管力度，全面實施績效管理，不斷提升職業教育投資的使用效率與經濟效益。在支出結構方面，加快消除職業教育城鄉支出二元結構，加強對中西部地區的財政轉移支付力度，解決區域間職業教育發展不平衡問題。

　　二、治理結構

　　職業教育治理結構包括外部治理結構和內部治理結構兩部分。外部治理結構指職業教育機構與外部各利益相關方的正式和非正式關系的制度安排，應確保利益相關方擁有高度參與職業教育治理的權利，實現相互制衡，促進職業教育公平和高效[6]。內部治理結構指職業教育機構內部各管理層的相互關系及運行方式，強調各管理機構之間的互動與協調。當前，我國職業教育行政管理存在錯位、失位和越位現象[7]，市場配置資源的決定性作用發揮不夠。必須按照黨的“十九大”報告提出的“完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作”的要求，加快治理結構調整，引導行業企業等社會主體積極參與職業教育治理，進而形成推動職業教育發展的強大動力。

　　在外部治理方面，《中華人民共和國職業教育法》已從法律層面明確了中央政府和地方政府的職業教育管理權限。但是，由于政府既是職業教育的管理者、監督者，也是職業教育的投資者和舉辦者，這種“裁判員”與“運動員”合一的現象混淆了消費與生產的界限，直接弱化了行業企業及其他社會主體參與職業教育發展的內生動力[8]，導致產教融合、校企合作乏力，直接影響了職業教育質量和發展規模。借鑒發達國家的經驗，應積極改革職業教育外部治理結構，推進政府由“直接管理”逐步轉向“依法治理”，實現“管”“辦”分離。加快構建現代職業院校制度，打破全能型政府“一元單治”的局面，引導職業院校建立理事會、監事會等組織，為行業企業等社會力量參與治理提供廣闊的空間，促進職業教育從目前封閉式的“行政控制”走向開放式的“合作共治”，逐步實現“分權治理”和“多元治理”。

　　在內部治理方面，目前我國職業院校領導體制分為黨委領導下的校長負責制和校長全面負責制兩種形式，前者在高職院校實施，后者在中職學校實施。內部管理多采用科層制方法，將管理職責細化到各個職能部門。從各地實踐看，兩種制度均不完全適應職業教育的自然屬性，難以發揮行業企業等社會主體的作用。調整職業教育內部治理結構，應建立黨委領導下的董(監)事會制，在吸引行業企業等社會主體加入董(監)事會的基礎上，增強其在職業教育活動中的話語權和決策權，以此深化產教融合的育人方式。通過建立校企合作組織，使行業企業參與到職業教育人才培養方案確定、課程建設、專業設置、教材開發以及質量評價(估)等各個環節之中。建立健全校企合作協調委員會、教職工代表大會、學術委員會、專業建設指導委員會等組織機構，完善職業教育院校章程，確保治理決策的可行性和科學性。積極推進職業院校內部民主監督、民主參與和民主治理，維護廣大師生在多元治理體系中的利益訴求。

　　三、師資結構

　　職業教育師資結構涉及內容眾多，包括專兼職教師結構、“雙師型”教師結構、年齡結構、職稱結構、學歷結構等若干方面。其中，“雙師型”教師隊伍是職業教育的特殊要求，也是職業教育師資結構改革的重點。基于技術技能知識內含隱性知識和顯性知識的實際，目前社會各界已對職業教育建立“雙師型”教師隊伍的重要性形成廣泛共識，并轉化為各級各類職業教育機構的具體行動。

　　然而，各地在推進“雙師型”教師隊伍建設中遇到了標準缺失、理解偏差等普遍性問題，導致“雙師型”教師隊伍建設遲緩。部分職業教育機構認定具有企業實踐經歷或取得職業資格證書的教師即為“雙師型”教師，距離職業教育要求的“具有扎實的理論基礎和嫻熟的操作技能”的“雙師型”教師標準尚有較大距離。多數職業院校對“雙師型”教師隊伍的認知僅限于“雙師型”個體教師培養，忽略了“雙師型”教師的群體建設。換言之，將“雙師型”教師隊伍建設僅理解為教師個人層次，對理論課教師與實踐課教師共同組成的“雙師型”教師隊伍建設重視不夠。實際上，“雙師型”可凝聚于教師一人，也可由理論課教師和實踐課教師多人組成“隊伍”，這也是德國推行“雙元制”職業教育的主要經驗。各地實踐表明，盡管教育部制定了職業院校教師企業實踐制度，但多數職業院校教師時間和精力有限，難以在6個月的時間內達到與企業技術人員同等的操作技能水平。

　　因此，推進職教師資結構性改革，要從單一注重“雙師型”個體教師培育轉向實現職教師資隊伍的“雙師制”。繼續加強“雙師型”個體教師的培養，促進職教師資實現“一職雙能”，使教師個體達到“雙師型”的理想狀態。同時，也要注重通過“深化產教融合，校企合作”，引進或直接調入部分企業技術人員擔任職業教育兼職教師或專任教師，形成職業教育“雙師型”教師隊伍。結合目前國家倡導的現代學徒制、新型學徒制，實現職業院校教師與企業師傅(導師)的合作育人，進而達到“雙師型”教師隊伍建設的目標。與此同時，要加快建設職業院校教師與企業師傅(導師)合作共同體，使之產生相互同化效能，促進職業院校教師技術技能水平、企業師傅(導師)理論水平的提高，以“雙師型”教師隊伍建設帶動“雙師型”教師個體的發展。

　　四、層次結構

　　職業教育的層次結構決定了技術技能人才的供應結構，具體反映在人力資源市場上，也體現了社會勞動分工的層次化。職業教育作為技術技能人才的供應方，也應逐步提高人才培養的層次結構，盡力使供給與需求達到相互匹配狀態。目前，我國職業教育層次包括初等職業教育、中等職業教育、高等職業教育和專業學位研究生教育。東部發達地區“九年義務教育,短期職業教育”的初等職業教育基本消亡，僅在西部部分欠發達地區存在。基于九年義務教育的中職教育盡管廣泛存在，但在校生數量亦呈逐年減少趨勢。高職教育發展迅速，地方本科高校也開始向應用型高校轉型，專業研究生招生規模也在逐年擴大。然而，我國職業教育的層次結構仍由政府教育行政部門確定，市場配置人力資源的作用發揮得不夠，導致職業教育人才培養的層次結構與人力資源市場的需求結構出現了錯位現象，亟需優化調整。

　　調節職業教育的層次結構，首先要適應市場需要，確定各層次人才的培養規模。發達國家將技術技能人才教育劃分為職業教育(Vocational Education)、技術教育(Technical Education)和專業教育(Professional Education)三個層次[9]，分別對應于我國的技術工人、技術員和工程師的培養，數量呈“金字塔”型。目前，我國中職學校與高職院校課程設置及內容相近，人才培養出現了“中職不中”和“高職不高”的現象，人力資源市場只能依據學生的學歷層次區分其技術技能水平。政府教育主管部門應密切追蹤人力資源市場對各層次技術技能人才需求的變化情況，及時調整各層次人才的招生(培養)比例，使其符合社會經濟發展的需求。其次要適應民眾需要，實現職業教育各層次之間的銜接貫通。2011年，聯合國教科文組織推出新版《國際教育標準分類》，勾畫出整個教育系統網絡化、互通化的趨勢。按照黨的“十九大”報告提出的“辦好繼續教育，加快建設學習型社會，大力提高國民素質”的要求，我國應通過專業設置、課程體系與教材開發、教學資源利用、招生制度改革、評價機制確立、建立“學分銀行”、開發職業“培訓包”等途徑，打通技術技能人才成長通道，服務廣大民眾終身學習，使職業教育成為勞動者的終身教育。最后，要遵循教育規律和人才成長規律，通過課程內容與職業標準、專業設置與產業發展的對接，使接受不同層次職業教育的人才均能在人力資源市場上尋求到適合自身的職業(崗位)。

　　五、類型結構

　　職業教育的類型結構指擁有共同特征的職業教育種類[10]。教育部等六部門制定的《現代職業教育體系建設規劃(2014—2020年)》指出，“實現職業教育由層次到類型的重大戰略轉變，是建立較為完整的國家教育體系的戰略需要，是確保教育與經濟社會發展緊密結合的基本制度安排”，要積極推進“學校職業教育、企業職業教育和社會化職業教育并舉”。目前，我國職業教育主要有學校制、學徒制、培訓制3種類型。學校制指職業學校教育制度，包括初等職業教育、中等職業教育、高等職業教育、應用型本科教育、專業學位研究生教育等5個層次，具有系統化傳授技術技能知識的優勢。學徒制是以“師帶徒”方式培育技術技能人才的制度，包括現代學徒制(以學校為主，企業為輔)和新型學徒制(以企業為主，學校為輔)兩種類型，培養的學生既具理論知識，又具實踐知識。培訓制指國家實施的職業培訓制度，包括崗前培訓、在崗培訓等多種形式，多由政府相關部門、企業和社會職業培訓機構實施，具有時間緊湊、內容實用、方法靈活等特點。適應廣大民眾對職業教育的個性化需求，應合理調整職業教育的類型結構，方便民眾實現終身學習。

　　當前，世界各國開始高度重視學徒制在培育“現代工匠”中的重要作用。2014年8月和2015年7月，我國教育部、人力資源社會保障部先后推行了現代學徒制和新型學徒制的試點工作，有效拓展了職業教育的實施主體，提高了人才培養質量。2017年7月，河北省提出了《百萬燕趙工匠培養支持計劃實施方案》，計劃到2020年全省以“師帶徒”方式培養百萬工匠，促進全省技能人才規模適應現代產業發展的需求[11]。然而，從各地實踐看，各類學徒制的推行進程依然緩慢，不盡符合我國經濟發展對“現代工匠”的迫切需求。加快以高質量學徒制為統攬的各類學徒制的推進速度，成為當代我國經濟社會發展的客觀需求和職業教育類型結構改革的迫切需要。與此同時，適應我國企業轉型、產業升級的新形勢，應進一步加大崗前培訓、在崗培訓的力度，及時調整學校制、學徒制、培訓制招生規模，以此緩解職業教育供給不充分問題。

　　六、布局結構

　　職業教育布局結構指一定區域內職業教育與培訓機構的空間布局(分布)狀況。合理的職業教育布局結構應能夠滿足區域經濟社會發展需求和廣大民眾需求，充分考慮到區域社會、政治、文化及人口條件，充分利用各種職業教育與培訓資源，實現效率與效益的最大化。從我國職業教育布局的現狀看，明顯存在著區域不平衡問題，需積極推進職業教育布局結構性改革。

　　以京津冀區域為例。在中職教育方面，2015年京津冀三地分別擁有中職學校105所、75所和499所，每千萬人口分別擁有中職學校2.7所、5.4所、0.9所。可見，河北省中職學校數量明顯偏少，與其人口大省的地位極不相稱;在高職教育方面，2015年京津冀三地分別擁有高職院校25所、25所和59所，每千萬人口分別擁有高職院校11.5所、16.16所、7.95所。顯然，河北省高職院校數量也明顯偏少。從職業學校規模看，京津兩地中職教育在校生分別為9.6萬人、9.8萬人，校均在校生分別為917人、1 302人，而河北省中職教育在校生為61.29萬人，校均在校生為1228人。顯然，河北省中職學校的發展規模依然較小;京津兩地高職教育在校生分別為9.80萬人、17.9萬人，校均在校生分別為3 920人、7 160人，而河北省高職教育在校生為49.7萬人，校均在校生為8 423人，說明河北省廣大民眾對高職教育的需求較大。

　　在職業培訓方面，2015年京津冀三地分別擁有職業培訓機構3 659所、2 481所、4 548所，每萬人口擁有職業培訓機構分別為1.69所、1.60所、0.61所。北京每萬人口擁有職業培訓機構數量是河北省2.77倍;河北省僅占北京市、天津市的36.09%、38.13%。從職業培訓規模看，京津兩地職業培訓機構年培訓學員數量分別為267.74萬人、114.22萬人，每所培訓機構平均培訓756人、460人。河北省職業培訓機構年培訓學員數量為103.84萬人，每所培訓機構平均培訓228人。顯然，河北省職業培訓機構年培訓學員數量較少，平均每所培訓機構培訓學員數量也低于京津兩地。從職業培訓機構實力看，京津冀三地分別擁有職業培訓教師5.80萬人、1.36萬人、1.73萬人。河北省萬人擁有職業培訓教師數量最少，僅為京津兩地數量的26.51%、8.72%。河北省人均擁有職業培訓總資產16.90元，僅為京津兩地數量的19.0%、43.20%。顯然，河北省職業培訓事業發展處于嚴重的落后狀態。

　　由上述分析可見，京津冀地區職業教育布局結構明顯處于不平衡狀態。在當前國家實施京津冀協同發展戰略的宏觀背景下，急需加快職業教育布局結構的改革進程，以此疏解北京非首都職能，緩解北京市人口壓力，加快京津冀協同發展進程。

　　七、專業結構

　　職業教育專業結構指一定時期內職業院校專業設置的整體構成形態，主要包括類型結構、規模結構、生命周期結構、學科關聯結構和服務對象結構5個方面。其中，類型結構指專業設置的大類及其二級類，規模結構指各個專業類別的專業數量及其辦學規模，生命周期結構指專業的辦學時間，學科關聯結構指不同專業及其專業類別之間在學科層面的耦合程度，服務對象結構指專業與民眾需求及地方經濟發展需求的契合度[12]。職業教育專業結構決定了技術技能人才的培養類型，直接影響了人力資源市場的供給。職業院校專業類型與市場需求錯位，將會產生無效供給，直接影響到畢業生就業，也會浪費國家有限的職業教育資源。

　　以河北省遷安職教中心為例。近5年來，遷安市三次產業結構由2012年的4.2∶66.3∶29.5逐步優化為2016年的4.8∶59.4∶35.8。第一產業增加值呈穩步增長狀態，占三次產業增加值的比重逐年增加;第二產業增加值占國民經濟的比重較大，體現出該市工業化社會特征;第三產業增加值也呈逐年增長狀態，占三次產業增加值的比重也逐年增加，體現出該市經濟供給側結構性改革取得的成效。在專業設置上，遷安市職教中心未開設第一產業對應專業;第二產業對應專業有機電技術應用、汽車運用與維修、計算機應用、機械加工技術、鋼鐵冶煉、工業儀表及應用等，招生人數占年度招生總量的72.18%;第三產業對應專業有學前教育、市場營銷、旅游服務與管理、會計電算化等，招生人數占年度招生總量的27.82%。以此判斷，遷安市職教中心作為該市唯一一所中職學校，主要培育了工業及建筑業等第二產業人員，第三產業人才培育較少，第一產業人才培養尚屬空白，難以滿足區域產業發展對專業人才的需求，亟待調整專業結構。

　　依據區域產業發展狀況實施專業結構調整，需要職業院校加強與當地政府發改部門、統計部門的聯系，及時獲取相關產業發展信息。加強與行業企業的聯系，了解其轉型發展、技術升級對技術技能人才的需求動態。目前，各地經濟呈現出產業集群發展的新動態，為職業院校加強專業群建設、興辦特色學校帶來了契機。職業院校應整合現有資源，力求以專業群建設應對產業鏈變革，不斷提升專業(集)群和產業集群的契合度。政府職業教育行政部門應通過各種調控手段限制職業院校發展“供大于求”專業，鼓勵發展“供不應求”專業。將相應專業技術技能人才培養同步納入激勵相關產業發展政策之內，加大相關專業建設投入力度。積極推進職業院校專業建設質量第三方評價，倒逼職業院校不斷優化專業結構。全面落實職業教育質量年度報告制度，不斷提高其量化程度和可比程度，為實施第三方專業建設質量評價機構提供信息支撐。協調行業企業與職業院校合作，開展專業建設質量診斷工作，促進職業院校持續提升專業建設水平。

　　八、課程結構

　　完整的課程結構是實現各類課程目標、協調各類課程運轉的重要保證。職業教育以培養社會需要的技術技能人才為目標，擔負著為行業企業輸送合格勞動者的重要任務。然而，從目前實際看，職業院校普遍存在著培養的技術技能人才職業能力差、不盡符合行業企業要求等問題，直接影響到畢業生就業和經濟發展所需技術技能人才的供給。究其原因，關鍵在于目前職業院校實施的課程結構多仿照本科院校學科結構，針對“知識”與“技能”融合的課程結構存在不完整性;同時，課程知識也存在“知性”與“物性”的分離，即“知道是什么”，但“不知道怎么做”，無法通過課程這一教育載體將“命題性”知識轉化為職業能力，重視理論明言，疏略了默會引導[13]。此外，課程之間缺乏共性銜接，專業課程、技能實踐課程、通識課程等難以整合“知識”與“技術”，科目之間相互剝離，課程結構相互分離，專業設置與行業企業需求脫節，課程內容與職業標準錯位。導致多數職業院校由于職業教育課程的不完整性，難以培養出適應經濟社會發展需求的“現代工匠”。

　　基于我國職業教育管理的現實狀況，實施職業教育課程結構性改革，需要政府主管部門組織行業企業專家、課程專家與一線教師合理安排符合人才培養層次、企業崗位需求的專業課程內容，實現課程內容與職業標準銜接，為構建完整的職業教育課程體系提供智力、技術支撐;組建課程結構性改革“教師共同體”，由專業基礎課教師、實踐技能課教師、專業課教師等共同審議、商定課程任務與教學框架，明確單項課程與整體課程的關系。構建完整的教師隊伍，在推進課程改革進程中由“專人全責”逐步轉向“團隊合作”，實現課程內容的彼此關聯與前后呼應。進一步平衡專業理論課程、專業實踐課程和通識教育課程的比例，按照“理論扎實、技能嫻熟、品德端正、創新創業意識較強、職業素養較高”的技術技能人才的培養目標調整課程結構，實現課程內容為課程目標服務。要注重課程安排的合理性、課程內容的時效性、教學形式的多樣性，通過調整普通課程、專業課程、實踐課程、必修課程、選修課程等結構比例，促進學生全面發展。瞄準企業新儀器、新設備的引進情況和新技術的應用情況，及時調整和充實相關課程內容;積極為學生提供貼近實際的實踐操作平臺，促進學生內化、融合專業知識與技能，提升技術能力。依靠“校企合作”開展實踐教學，制定學生跟崗學習、頂崗實習標準，使學生能夠真正在崗位上學習，在實習中受益，在實踐中鍛煉。積極開展創新創業教育，培養學生的創新思維與創業意識，增強其創新創業本領。廣泛運用現代信息技術開發職業教育課程，促進“互聯網+,職業教育”的發展。

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