行政審批制度改革遇到的問題及對策

　　行政審批制度的相關改革，推動了政府職能的轉變，也激起了人們“大眾創業、萬眾創新”的自信心。目前，我國各級政府都在積極推進行政審批制度的改革，然而作為一種規制型的行政產物，其中弊端也開始凸顯，例如：審批權限設置不明確，現實中的權力“虛放”等等。這就要求從流程優化、權力配置、監管高效、協同改革等幾點不斷改進和優化，從而做到“給企業松綁"，充分發揮市場作用。

　　關鍵詞：行政審批制度,改革,泰州

　　一、泰州市行政審批制度改革的主要做法及成效

　　(一)大力清理行政審批事項，加速政府權力

　　“瘦身”清理前，泰州市行政審批事項共計397項(含上一輪清理后省下放以及新法增加的86項)。通過取消、下放、合并、調整管理方式以及暫停行使137項外，保留市級行政許可事項177項，省級行政審批市級初審或受委托事項47項，垂直部門行政許可事項36項。主要做法：

　　一是無法律法規依據或者不按法定程序設立的審批項目以及上級明確取消的事項，一律取消。如：加工貿易合同備案(變更)、深加工結轉、外發加工、余料結轉、核銷、放棄核準等。

　　二是由基層管理更方便有效的經濟社會管理類事項，除有特殊規定的，一律下放實行屬地管理，如：保安員證的申領、代理記賬機構的設立審批等等。

　　三是對于非行政許可審批類別的事項，將通過取消、合并以及調整管理方式予以解決。如：因公出國、赴港澳任務審批調整為內部管理等。

　　四是將審批事項調整為其它管理方式，如：將成品油企業改擴建審批調整為事后管理，將對外投資協議額1000萬美元以下的一般事項核準變行政許可為行政確認等等。五是對一年以上沒有實際辦件發生的行政審批事項，實行暫停行使，如臨時占用體育設施批準等事項。

　　(二)創新行政審批體制機制，簡化優化流程

　　1.大力推行并聯審批。繼續做好建筑工程類和餐飲服務類并聯審批工作，并在此基礎上，制作完善餐飲服務類項目的并聯審批流程圖。同時，依據《泰州市建設工程項目優化審批流程試行方案》，對建設工程項目進行審批流程優化，整合為立項(項目審批)、用地審批、規劃報建、施工許可、竣工驗收5個階段。由過去需要跑40個部門減少為只需跑4個牽頭部門，政府部門的行政審批時限縮減為37個工作日。

　　2.率先實施企業注冊登記改革。創新企業注冊登記“四證一體”審批模式，聯合工商、質監、國稅、地稅等部門，打破部門壁壘，實現部門融合、數據共享、網上并聯審批。在此基礎上，2014年底泰州市率先在全省實現“三證合一”行政許可證照便利化服務的新模式。改革后，企業注冊登記數量和注冊資本都增長了30%以上。隨后，2015年又整合社會保險和統計登記，全面啟動企業登記的“五證合一”改革，進一步優化營商環境，激發投資創業的活力。

　　3.積極試行行政審批事項“容缺受理”。凡是在中心辦理的行政審批事項主要是承諾件事項，主要申報材料具備，但次要條件或手續有欠缺的，在服務對象簽署書面承諾限期補齊的情況下，相關職能部門窗口先行予以容缺受理，進行實質性審查。目前，共梳理出96個項目可容缺申報材料193份。容缺受理的推行，為服務對象獲取相關行政許可證件節省了時間，減少了來回奔波之苦。

　　4.精心打造“互聯網+”聯合圖審新模式。長期以來，建設工程施工圖審因審批部門多、互為前置、流程繁雜、耗費時間長而飽受詬病。針對這一難題，2015年泰州市引入“互聯網+”，對傳統圖審模式進行了顛覆式地創新。即按照統一受理、整體進駐、限時辦結的原則，設立聯合審圖窗口，開發研制網上審批系統，有效地實現了施工圖的聯合審查、網上流轉，設計、建設單位與審圖專家網上互動，實時掌握審圖進度。審圖效率提高80%以上，審批時限也由原來的40多個工作日壓縮為7個工作日。這種模式創新在省內外尚屬首創。

　　5.強化實施“簡政強鎮”戰略。2014年泰州市全面啟動重點鎮(園區)簡政放權改革試點工作，實現縣級權力下放，著力解決“大腳穿小鞋”“事權不匹配”的窘況。目前，泰興黃橋、興化戴南、靖江新橋、海陵九龍等6個鎮街作為試點，妥善承接部分縣級權限。為確保下放權力的規范高效運行，各試點鎮街還搭建了以職能重組和流程再造為核心的“前臺+后臺”式運行架構，即以便民服務中心、綜合執法局作為“前臺”直接面對群眾提供服務;其他機構作為“后臺”，主要履行政策指導、政令傳遞、監督問責等職能，為鄉鎮持續發展注入新活力。

　　6.全面啟動“一枚印章管審批”模式。2016年11月，江蘇省委省政府選取泰州、無錫、蘇州、淮安四個設區市，開展相對集中行政許可權改革試點。在經過反復調研論證、風險評估、審核審議的基礎上，2017年5月，泰州市正式組建行政審批局，下設政務服務中心、公共資源交易中心，標志著“一枚印章管審批”的全新審批模式在泰州市全面啟動。

　　截止到目前，在市場準入、投資建設等領域的91項行政許可事項已移至市行政審批局，涉及14個部門包括住建局、發改委、經信委等。行政審批局的設立，既是“放管服”改革在泰州的重大舉措，也是服務市場主體和人民群眾的民生工程。今后，泰州市將進一步打破部門邊界，完善審批流程和內設機構設置，積極穩妥地推進相對集中行政許可權改革，最大限度地促進行政審批提質增效。

　　(三)規范行政審批管理，提升服務效率

　　1.扎實推進行政審批“三集中、三到位”。2014年泰州市政府重新制定《關于推行行政審批“三集中、三到位”工作實施意見》，明確集中方式。目前，市級行政審批事項177項，實際進駐行政審批中心的164項，進駐率達92.6%。在進駐的38個部門中，有29個單獨設立了許可處，有7個掛牌成立許可處，所有部門窗口都設立首席代表，做到進駐到位、授權到位、服務到位，切實解決了讓群眾“多頭跑”的問題，基本實現了審批事項“一站式”辦理。

　　2.設立“統一登記”，扎口管理。“統一登記”窗口負責所有行政審批事項的受理登記，以及項目審批全過程的指導、協調、監督和管理工作。通過統一登記，全程掌握審批動態，確保按時辦結，基本杜絕了窗口部門在審批時間上做假賬現象。

　　3.實行“一次性告知單”。改革窗口辦事指南，統一制作“一次性告知單”格式，要求窗口工作人員必須將項目審批的條件、程序、時限及收費標準一次性告知行政相對人。一式兩份，雙方在告知單上簽字確認，落實雙方責任，將首問負責制真正落到實處。

　　二、行政審批制度改革的難點和問題

　　(一)審批權限下放力度不夠

　　從數量上來看，新一輪行政審批制度改革使得各級政府削減下放審批事項達1/3以上。比如泰州，由原先的397項縮減為177項，實際取消下放占原總審批總數的55.4%。但實質上，權力“虛放”的現象還是客觀存在的。有的部門取消下放的是非核心權利，“含金量”較低，甚至是一些不太常用的項目;有的部門下放的是權力小責任大的權力，保留的是自由裁量權較大的事項;有的部門表面數量減少,卻通過合并打包的方式進行新一輪的“數字游戲”。

　　(二)“中介”審查環節有待規范

　　1.中介組織“審批”門檻抬高。政府簡政放權意味著行政審批的事項會逐漸減少。但現實中，中介組織評估的項目卻大幅增多，類似環評、安評、能評、雷評、震評、水評、圖審等，這些評估結果往往又都作為政府部門進行審批的前置程序。而實現評估的這些中介組織，大多是以行政區劃為邊界進行壟斷經營，評估時限目前也無相關的法律法規進行規制，因此收費高、效率低、運行不規范成為常態。資料顯示，在審批服務時間中，中介組織評估就占據60%-70%。由此可見，行政審批制度改革使得政府有序放權、提速增效，政府權力在做“減法”，但在中介組織這個領域卻一直在做“加法”。

　　2.“紅頂中介”滋生新的腐敗。在政府職能轉變的過程中,催生了“紅頂中介”這一特殊群體。有些中介組織是審批部門直接下屬的事業單位或者主管的協會;有些是政府部門的延伸或是變向轉型;有些表面雖是市場化機構，但實質卻由職能部門官員控制。這些“紅頂中介”與政府部門說不清、道不明的模糊關系，形成了行政審批的“灰色地帶”。很多中介是由政府部門直接指定承擔業務，并憑借手中掌握的“隱形審批權”，處處設卡，步步收錢，成為現實中的“二政府”。“紅頂中介”的存在，不僅蠶食了簡政放權的改革紅利，擾亂了市場秩序，甚至還會成為腐敗滋生的溫床。

　　(三)行政審批缺乏有力監督

　　當前，我國的行政審批權限設置，無論是審批內容還是項目清理，都是由政府單方面決定。審批主體的單一性造成了無法從源頭上進行監督。雖然，我國已初步形成以國家權力機關、行政機關內部、社會監督等為主的多層次、全方位監督體系，但目前來看，監督卻難以落實到位。在實踐中往往會出現立法監督不全面、上下級審查不力、同級監察疲軟等現象。另外，在我國現有的體制狀態下，社會監督受到諸多條件的限制，監督渠道不暢、公民社會發展緩慢，進一步導致行政審批的監督難上加難。

　　三、深化行政審批制度改革的建議和對策

　　(一)繼續清理、減少行政審批事項

　　要始終堅持凡是市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批;凡是社會組織能參與承擔的事項，一律轉移給社會組織;凡是面向基層且由地方管理更方便有效的事項，一律下放市、縣管理。進一步強化行政審批項目設定管理，確保實行的每一項行政審批都符合《行政許可法》規定;進一步加大取消下放的力度，提高簡政放權的“含金量”，重點圍繞投資審批、職業資格、商事制度、科教文衛體等領域改革。

　　同時，對于非行政許可審批事項要按規定全面取消，堅決禁止以“紅頭文件”、登記備案、年檢鑒定等形式變相增加行政審批事項;進一步理順部門內部職能關系，對于相同或相近的職能進行歸并整合，對于多部門、多環節審批的事項一律按照一個部門承擔或權責一致的原則予以調整;建立健全行政審批項目動態管理和實施效果評估機制，及時對不適應經濟社會發展要求的事項予以取消或調整。

　　(二)優化流程，規范政務服務

　　1.全面推進流程再造和并聯審批。

　　一是推進并聯審批全覆蓋。按照“一門受理、抄告相關、同步審批、限時辦結、統一送達”的工作模式運行，進一步優化行政審批的辦理機制。大力推行項目聯合踏勘、聯合圖審、聯合評估等模式，積極探索試行綜合窗口集中審批權改革(即在依法行政的前提下，把審批量少、專業性不太強的審批事項，通過委托授權形式集中在綜合窗口辦理)，更好地利企便民。

　　二是實現流程精簡新突破。立足精簡、快速、便民、規范，對保留的行政審批項目，更大力度地再造優化流程，最大限度地減少前置審批環節。并以事項為龍頭，全面編制辦事指南，讓申請人一目了然。

　　同時，建立高效審批運作協調機制和責任追究制度，全面落實首問責任制、一次告知制、時限承諾制等相關制度。繼續推進工商注冊便利化改革，進一步拓展延伸“五證合一”內容，將企業登記注銷、變更和外資企業設立登記納入“五證合一”集中辦理。

　　2.著力打造最優政務服務平臺。

　　一是夯實“三集中三到位”基礎，實現“大廳之外無審批”。繼續加大力度理順部門內部行政審批運行機制，歸并審批職能，切實做到審批權力向一個處室集中，審批處室向政務服務中心集中。督促職能部門將與行政許可項目特別是與產業項目審批關聯的其他權力類備案、核準事項以及服務事項全部納入到中心服務窗口或分中心辦理，真正做到“進一個門，辦所有事”。

　　二是搭建“虛實一體”政務服務平臺，推行網上審批。進一步整合政務服務功能，打造網上辦事大廳，將網上平臺建設成集行政審批、便民服務、政府公開、效能監察、在線服務等功能于一體的網上審批系統，實行“外網申報、內網審批、外網反饋”的網上審批模式，實現對權力運行全程、實時監控。

　　三是健全四級政務服務體系。完善市級政務服務體系，形成“一辦兩中心”的管理體制和運行機制，繼續加大市、市(區)兩級政務服務中心功能和組織協調力度，強化鄉(鎮)村基層便民服務平臺建設。建立并完善以市政務服務中心為龍頭、市(區)政務服務中心為主體、鄉鎮(園區)便民服務中心為基礎、村(社區)便民服務增站為觸角的覆蓋全市、上下聯動、功能完備、便捷高效的市縣鄉村四級政務服務體系，夯實為民服務基礎。

　　(三)認真清理、規范中介服務組織

　　1.清減行政審批中介服務事項。2015年10月，國務院首次對集中在市場主體投資、資質資格認定等領域的89項行政中介服務事項進行清理規范,不再作為行政審批的受理條件，為中介服務組織市場的規范定了方向。隨后，國務院進一步加快清減步伐，先后分兩批對建筑工程、安全監管等領域的共209項中介服務事項進行清理。今后將進一步探索將行政審批中介服務逐步改為政府購買，同時對清減事項及時向公眾告知，加強事中事后監管，真正讓審批事項做“減法”。

　　2.規范中介組織審批行為?？傮w來講，當前我國的中介服務組織市場規范性不足，壟斷經營為主，前期評估時間過長，收費項目不合理等等。對于這些問題，需要進一步強化監督審核，選擇優質中介組織，并且在服務職能、標準、承諾時間、收費等方面依法進行規范。進一步強化中介組織的法律責任，建立健全考核評定機制和清退淘汰機制，有效杜絕中介亂象，從而打通高效審批的“腸梗阻”。

　　3.加快中介組織脫鉤改制。審批部門所屬的事業單位、主管的社會組織及其舉辦的企業，不得從事相關的中介服務，必須轉企改制或與行政機關徹底脫離。同時,走向市場的中介組織與主管部門之間必須做到機構分設、財務獨立、人員分開、職能分離。鼓勵做大做強中介服務市場，要打破壟斷，積極探索一業多會模式;對合法經營的中介組織要進一步“松綁”，讓更多有實力的中介服務機構為企業、為群眾提供便利。

　　(四)建立科學高效的監管機制

　　簡政放權不是弱權卸權、一放了之，而是放管結合，由事前審批向事中事后監管轉變。因此，深化行政審批制度改革還必須牢牢把握監督管理這條生命線。

　　1.強化行政審批監督。一是強化內部監督。通過日常監督、明察暗訪、群眾評價、電子監察等方式，對駐在部門的行政審批工作進行督查。在督查過程中，本著預防與糾錯、監督與自律、問責與教育三結合的原則，重點檢查《行政許可法》執行、政府重大決策落實、審批信息公開、日常審批工作等內容，進一步完善行政審批制度。另外，對于監督檢查情況，派駐機構要定期向紀檢監察部門報告;對于監督過程中發現的問題，要及時向駐在部門提出整改并協助完成;對于超越職權審批或監督不力并造成嚴重后果的，要嚴格追究其行政及法律責任。二是強化外部監督。

　　首先，要充分發揮好人大、政協對行政審批的監督作用。一方面，加強用權的合法性、公正性監督。對于政府部門出臺的各項行政法規要嚴格審查，對于行政審批機關、權限、審批項目要科學設定，對于各行政機關的履職能力要依法監督;另一方面，明確人大監督質詢和追責的程序，實現對行政審批的過程監督、動態監督。其次，積極推動社會監督和評估。當前我國的行政審批制度改革主要是一種“自上而下”的模式，審改的直接獲益者———企業主和公民并沒有參與到改革中來。因此，這就要求我們進一步完善行政審批的監督主體，通過制度讓廣大老百姓參與。比如：完善聽證會制度、陳述是由制度、效能投訴制度等。同時還要充分發揮新聞媒體的監督作用，一來可以通過發布信息更好地賦予群眾知情權;二來可以通過輿論壓力促使行政審批機關及工作人員嚴格依法審批。

　　2.強化事中事后監管。首先，做好審批項目清單工作。盡快編制公布政府權力清單、責任清單、負面清單等，這也是加強事中事后監管的有力抓手。其中，權力清單明確政府該做什么，“法無授權不可為”;責任清單明確政府怎么管市場，“法定責任必須為”。同時，對取消下放的審批、核準或備案的事項，認真研究制定相應的監督方案，明確監管部門，實施跟蹤監督。其次，創新監管方式。充分運用互聯網、大數據資源和技術，進一步完善行政審批電子監察系統。

　　大力推行綜合執法、隨機抽查、智能監管、風險監測等方法，實現“線上線下”無縫對接的綜合監管執法體系。最后，推進社會誠信體系建設。健全覆蓋全市的公共信用信息系統、市場監管信息平臺，實現企業的信用信息與行政許可、行政處罰、監管信息互通有無、有效銜接，真正做到“一個平臺管信用”。同時，進一步強化信用監管，建立失信聯合懲戒和“黑名單”制度，讓失信者一處違規、處處受限，從而營造出良好的社會秩序。

　　參考文獻：

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