新時期市域空間管控體系研究

　　摘要：2013年以來，黨中央國務院開始逐步推進“多規合一”的空間規劃體系改革工作。2019年5月，《中共中央?國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》正式印發，標志著國土空間規劃體系構建工作正式全面展開。空間規劃是政府加強空間管控、協調空間秩序的重要手段，積極探索構建市域層面空間管控體系，切實發揮空間規劃治理能力，具有重要的理論價值和實踐意義。本文在總結我國市域空間管控體系現狀主要特征及存在問題的基礎上，從發展定位、空間管控和建立健全協同機制三個層面，建立基于“多規合一”工作的市域空間管控體系框架。再以山東省青島市工作實踐為例，從主體功能區規劃落實、遠景發展戰略傳導、管控平臺完善、基礎評價開展、三區三線劃定、差異化管控措施制定等方面進行實例闡述，探索在“多規合一”背景下的市域空間管控體系建設方法。

　　關鍵詞：多規合一;空間管控;三區三線;青島市

　　《廣西城鎮建設》前身為《廣西土木建筑》，創刊于1974年。2002年，為了配合推進城鎮化工作，擴大宣傳面和內容含量，更好的為經濟社會發展服務，經國家新聞出版總署和科技部批準，改為現名，為國內外公開發行的綜合性科技期刊。

　　1背景

　　國土空間是建設美麗家園的載體，國土空間資源是實現中國夢的最重要的自然物質基礎[1]。中國經濟從高速增長進入中高速增長的新常態，經濟現代化向治理現代化轉變成為改革重心，十八屆三中全會作出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的重大決策[2]。2016年12月，中辦、國辦印發《省級空間規劃試點方案》，力圖通過省級空間規劃試點工作創新中國特色的空間規劃體系。建立健全空間規劃體系，加強空間治理法規制度建設，逐步成為“十九大”后加快我國空間治理體系現代化的重大任務[3]。2018年2月，中共第十九屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，提出組建自然資源部，將建構和完善新的空間規劃體系擺在突出位置，逐步改變空間性規劃多頭管理的現實情況[4];將國土空間規劃作為國土空間管理的重要手段，建立與機構改革相適應的規劃體系和國土開發保護格局[5]，實現對國土空間資源的配置進行統籌協調。

　　2016年2月16日，青島市委市政府印發《關于建立健全工作體制加快推進“多規合一”工作的通知》，建立起“多規合一”工作體制機制。目前，青島市根據構建全域統一、區市銜接、部門協同、分級管控的空間規劃體系工作目標已經在國土、規劃等管理機構尚未合一的背景下，很大限度上堅持規劃協調與國土空間管控并重，有針對性地解決了規劃領域存在的“規劃打架”問題。如何進一步構建適應國家空間規劃體系改革需要、協調機構改革過程中不同需求的空間管控要求成為青島市延續“多規合一”的重要工作任務。

　　2市域空間管控體系的特征及存在問題

　　2.1主要特征

　　當前我國主要的空間性規劃重點內容之一是空間管控，目前根據不同主管部門的職能領域分工，空間性規劃也呈現出多渠道并行的體系特征：主體功能區規劃基于不同尺度的資源環境承載能力評價，明確主體功能定位，從宏觀上引導優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域的開發方向和強度，并配套開發與保護的政策，實現資源環境、人口經濟協調有序的國土空間格局[6];城市總體規劃劃定已建區、適宜建設區、限制建設區、禁止建設區和紫線、綠線、藍線、黃線等，明確空間分布和管控要求，生態環境、歷史文化等保護要素所在的空間禁止建設[7];土地利用總體規劃劃定“三界四區”，具體包括允許建設區、限制建設區、管制建設區、禁止建設區和禁建邊界、擴展邊界、規模邊界，注重國土空間節約集約開發和耕地保護[8];環境保護規劃涉及空間管控主要為城市環境總體規劃、環境功能區劃等，從自然生態安全、區域環境支撐能力等維度開展環境功能綜合評價，約束和引導區域開發布局，確保國土開發布局與生態安全格局相協調等等，注重生態環境保護。

　　除以上類型規劃之外，水利規劃、林業規劃、海洋功能區劃等均對其部門職能所轄空間進行用途管控。以上各類規劃的管控要求對完善空間規劃體系、建設市域空間管控體系起到重要推動作用，但是從本質上來講，同一空間管控應該是統一的，但由于現行部門分權管理的現狀，在同一個空間上不同管理主體管控要求往往存在不同，配套設計也存在不同的管控原則和措施。

　　2.2存在問題

　　各部門從職能角度出發，其編制的空間性規劃通常根據部門事權給出單一的管控信息和要求，難以通盤提出綜合性的管控政策，導致部門對空間資源認定、空間分區劃定、管控內容制定難以銜接，導致地方政府在執行規劃過程中經常出現認識上的分歧。我國目前面臨著社會經濟發展轉型和資源環境問題強約束的關鍵發展時期，如何統籌各類空間性規劃、切實發揮空間規劃的治理能力，從而更好地管控國土空間，也需要從市級層面來思考如何建設全域空間管控體系。

　　3構建市域空間管控體系框架

　　政府進行空間治理的重要抓手來源于空間規劃的管控體系 [9]，既需要充分研究國土空間發展與演變規律，體現技術科學性的特點;又需要考慮適應政策體系，發揮政府資源配置的指向，體現管控系統性的特點，以確保規劃的目標能夠得到徹底的實現。本文基于山東省青島市“多規合一”工作實踐，嘗試建立覆蓋生態資源、農業資源、城鄉建設等要素的市域空間管控體系：以主體功能區規劃為基礎，以謀劃城市長遠發展的遠景戰略為頂層設計;通過對各類空間要素資源配置進行基礎評價，以三區三線進行管控，確定嚴格管控開發的城市重要區域，與未來國土空間規劃體系相銜接;配置差異化的管控措施，建立健全管控機制并對新修編的空間性規劃進行審查(見圖1)。

　　3.1以主體功能區規劃為基礎，以謀劃城市長遠發展的遠景戰略為頂層設計

　　改革開放以來，即使我國步入大發展、大建設階段也依然忽視空間規劃[10]。從2010年國務院印發《全國主體功能區規劃》，主體功能區制度也在黨的十八屆三中全會予以明確，并要求堅定不移地實施，主體功能區已經成為生態文明建設的重要任務之一，成為優化國土空間開發與保護格局的基礎制度 [11]。國土空間的異質性決定了要構建差異化的管控體系，在大尺度上根據不同地區的主體定位，研判城市國土空間的人口分布、經濟布局與資源環境等分異規律，確定國土空間差異化管控方向。

　　編制指導城市中長期發展的共識規劃，明確城市的可持續發展原則、生態文明建設需求與長遠目標，確定全局性功能發展的戰略性布局，解決城市社會經濟發展的重大問題，從戰略層面指導市域國土空間管控。

　　3.2將基礎雙評價作為技術方法，劃定“三區三線”來統籌管控市域國土空間

　　自《全國主體功能區規劃》發布以來，2015年4月的《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》、2016年12月的《省級空間規劃試點方案》、2018年4月習總書記主持召開深入推動長江經濟帶發展座談會的重要講話、2019年3月習總書記參加第十三屆全國人大二次會議內蒙古代表團審議的重要講話等，從國家層面發文持續強調資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價。以定量為主、定性為輔，從資源環境承載與國土空間開發兩個維度構建基礎評價(下稱“基礎雙評價”)指標體系，精細化確認需要生態保護、利于農業生產、適宜城鎮發展的地域空間單元，作為劃定三區三線基礎工作。資源環境承載能力主要是判斷資源利用、環境質量、生態基線三類要素的承載能力，而國土空間開發適宜性評價則是判斷城鎮、農業、生態的適宜程度。通過基礎雙評價為國土空間開發與保護格局的優化調整提供基礎和依據，為管控措施落地提供空間基礎支撐。