可持續(xù)發(fā)展視角下旅游資源開發(fā)的法律保障

　　關鍵詞 可持續(xù)發(fā)展 旅游資源開發(fā) 法律保障

　　基金項目：本文獲杭州市哲學社會科學規(guī)劃課題基地項目“可持續(xù)發(fā)展視角下旅游資源開發(fā)的法律保障”(2019JD42)資助。

　　作者：范莉

　　一、旅游資源是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎

　　隨著人們生活水平提高和旅游產(chǎn)品質(zhì)量的提升，我國旅游業(yè)發(fā)展迅速，已發(fā)展為國際旅游大國，在國家經(jīng)濟發(fā)展中占據(jù)更加重要的地位。2019年，我國旅游經(jīng)濟繼續(xù)保持高于GDP增速的較快增長，全年國內(nèi)旅游人數(shù)60.06億人次，比上年同期增長8.4%;入出境旅游總人數(shù)3.0億人次，同比增長3.1%;全年實現(xiàn)旅游總收入6.63萬億元，同比增長11%。旅游業(yè)對GDP的綜合貢獻為10.94萬億元，占GDP總量的11.05%。

　　旅游業(yè)由旅游資源、旅游設施、旅游服務三大要素組成，三者缺一不可。旅游行業(yè)只有在合理開發(fā)利用旅游資源的基礎上，加強旅游設施建設，才能向旅游者提供具有吸引力的旅游產(chǎn)品。優(yōu)質(zhì)的旅游資源推動旅游業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，如果強調(diào)短期利益，過度開發(fā)利用，則將成為阻礙旅游業(yè)發(fā)展的障礙。因此加強旅游資源開發(fā)和保護立法，規(guī)范旅游資源開發(fā)過程中的規(guī)劃、環(huán)評、監(jiān)測等制度，進而協(xié)調(diào)旅游資源保護和開發(fā)的關系，實現(xiàn)旅游資源的可持續(xù)利用是非常值得我們關注和研究的問題。

　　二、我國旅游資源開發(fā)法律保障的現(xiàn)狀

　　(一)我國旅游資源開發(fā)立法概況

　　旅游業(yè)的健康發(fā)展需要綜合運用政策、法律、經(jīng)濟、科技等手段，要實現(xiàn)旅游資源的健康可持續(xù)利用，法律手段是最主要的保障措施。總體來看，我國旅游資源立法沒有得到充分重視，起步較晚，數(shù)量較少。從法律淵源上看，與旅游資源有關的專項立法只有2007年的《旅游資源保護暫行辦法》，相關的法律法規(guī)有環(huán)境保護方面的法律、法規(guī)、部門規(guī)章和地方立法。例如《環(huán)境保護法》第二條明確指出，環(huán)境法所稱的“環(huán)境”為“各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體”，這些自然因素當然包括各類旅游資源。《文物保護法》《森林法》《草原法》《風景名勝區(qū)條例》等根據(jù)各類資源的特性，以單一環(huán)境要素為調(diào)整對象，這些自然資源與旅游資源是交叉或重合的，并且較《環(huán)境保護法》有更詳盡的規(guī)定。

　　從立法內(nèi)容上看，現(xiàn)有的旅游資源有關法律法規(guī)可分為兩個方面，一類是規(guī)范旅游資源開發(fā)與保護，主要包括《野生動物保護法》《文物保護法》《草原法》等;一類是規(guī)范旅游資源污染防治和環(huán)境保護，主要包括：《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《噪聲污染防治法》《大氣污染防治法》 等。

　　(二)我國旅游資源開發(fā)法律保障存在的不足

　　如前所述，我國關于旅游資源開發(fā)立法起步較晚，數(shù)量不足。總體來看規(guī)范旅游資源開發(fā)與保護的法治供給不能滿足客觀需要，使旅游資源甚至生態(tài)系統(tǒng)存在嚴重生態(tài)風險。具體表現(xiàn)為以下三個方面：

　　1.旅游資源開發(fā)法律規(guī)范缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性

　　(1)《旅游法》針對旅游資源開發(fā)僅有原則性規(guī)定。2013年《中華人民共和國旅游法》(以下簡稱《旅游法》)頒布實施，在立法目的中提及“保護和合理利用旅游資源，促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展”，提出了對旅游環(huán)境依法保護的原則和總體要求，但關于旅游資源的規(guī)定僅涉及四個條文，涉及旅游設施、資源及旅游者三方面的規(guī)定僅為全文的7%。在法律責任方面《旅游法》主要規(guī)定了旅行社、旅游經(jīng)營者和導游的法律責任，在旅游資源方面缺乏可操作的處罰條款。可見《旅游法》關于旅游資源開發(fā)利用僅有原則性規(guī)定，無法有效凸顯環(huán)境保護在旅游發(fā)展中的重要地位。

　　(2)環(huán)境保護方面的立法未能充分體現(xiàn)對旅游資源的保護。在《環(huán)境保護法》第二十九條提到，各級人民政府對人文遺跡、古樹名木、具有重大科學文化價值的地質(zhì)構造、溫泉等自然遺跡、著名溶洞和化石分布區(qū)應予以嚴格保護，嚴禁破壞。雖然強調(diào)對這些具有旅游開發(fā)價值的自然資源應加強保護，但顯然環(huán)境保護法的規(guī)定不能涵蓋旅游資源的所有內(nèi)容。同樣，其他環(huán)境保護法律法規(guī)，如《森林法》《野生動物保護法》《風景名勝區(qū)條例》等涉及旅游資源保護的內(nèi)容較少且分散于各條款之中，缺乏系統(tǒng)性。因此，我國環(huán)境保護方面的立法涉及旅游資源保護的雖然有一定數(shù)量，但因缺乏系統(tǒng)性，只能對部分旅游資源加以保護，而且重保護輕開發(fā)，不能滿足旅游業(yè)發(fā)展的需要。

　　(3)旅游資源專項立法未在旅游資源保護方面顯示出應有作用。在我國目前旅游資源開發(fā)法律體系中，2007年國家旅游局出臺的《旅游資源保護暫行辦法》可以視為是專項立法，但是作為國家旅游局發(fā)布的部門規(guī)章，法律位階較低，顯然不能作為旅游資源保護的基本法。該暫行辦法共二十五條，在加強旅游資源和生態(tài)環(huán)境保護方面發(fā)揮了積極作用，但受旅游管理部門執(zhí)法權限的影響，執(zhí)行效果并不令人滿意，自頒布以來沒有在旅游資源開發(fā)保護方面發(fā)揮應有作用。

　　2.旅游資源管理機構權責不清、監(jiān)管困難

　　目前，涉及旅游資源管理的有文旅、環(huán)保、林業(yè)、水利、國土等多個部門，譬如文化旅游局負責旅游業(yè)的管理，林業(yè)、水利、國土部門負責旅游資源開發(fā)、景區(qū)建設審批和管理，環(huán)保部門負責環(huán)境影響報告的審批和環(huán)保監(jiān)察。各部門職責存在交叉，當發(fā)生管理權限的重合或空白時，沒有統(tǒng)管部門進行協(xié)調(diào)，缺乏權威性、一致性，使得管理難以實施。旅游資源作為具有豐富生態(tài)價值和經(jīng)濟價值的稀缺資源，在開發(fā)利用中部門化傾向仍然存在，極易形成過度開發(fā)或絕對保護兩種認識，使區(qū)域生態(tài)環(huán)境難以得到合理開發(fā)和有效保護。同時在管理和執(zhí)法中，執(zhí)法者也因環(huán)保意識薄弱等原因，重視地區(qū)、部門利益，忽略了生態(tài)環(huán)境的整體性和環(huán)境利益，過度追求短期經(jīng)濟收益，忽略了可持續(xù)發(fā)展。

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