對中國農村醫療救助的研究

　　農村醫療救助從2003年開始發展以來，對緩解農村貧困人口看病難看病貴的問題作出了極大的貢獻，但是在發展過程中，仍然存在著救助對象確定缺乏科學性、農村醫療資源短缺、農村醫療救助和農村新農合制度銜接錯位等問題，試圖通過對上述問題進行分析并提出建議，目的使中國農村醫療救助更好更快更強的發展。

　　關鍵詞：農村;貧困;醫療救助

　　一、中國農村醫療救助制度及現狀

　　20世紀90年代以來，老百性“看病難、看病貴”的問題受到越來越多的社會關注。在廣大農村地區，存在著一大批因經濟困難而不能參加新型農村合作醫療制度的貧困農民，這些人一旦患病后，需要支付的醫藥費是低保救濟金的數倍，疾病讓他們陷入“貧困—疾病—治病—更加貧困”的惡性循環之中。因此，對貧困人群實施醫療救助制度，幫助他們擺脫疾病困擾，維持健康水平具有重要意義。

　　從2002年開始，國家發布了《關于進一步加強農村衛生工作的決定》，在這個文件中明確指出了“要建立和完善農村合作醫療制度和醫療救助制度”。2003年，在民政部下發的《關于實施農村醫療救助的意見》中指出“農村醫療救助制度是通過政府撥款和社會各界自愿捐助等多渠道籌資，對患大病農村五保戶和貧困農民家庭實行醫療救助的制度”，同時也對醫療救助的內涵、目標原則、救助對象和救助辦法做了更為具體的規定。2004年，民政部、財政部聯合發布了《農村醫療救助基金管理試行辦法》，對農村醫療救助基金來源、使用和管理做出了明確規定。2009年民政部、財政部、衛生部、人力資源和社會保障部聯合發布了《關于進一步完善城鄉醫療救助制度的意見》，要求建立城鄉統一的醫療救助體制，提高農村醫療救助標準和救助水平。

　　經過多年的探索和實踐，中國的醫療救助形成了一套比較全面的實施制度。醫療救助主要通過國家、地方財政撥款、彩票公益金、社會捐助等方式進行籌資，并實行屬地管理原則。各地在自身財政收入情況，需要醫療救助的對象數量基礎上制定救助標準，按照按照“廣覆蓋，低標準”原則對貧困人員進行救助。

　　在國家民政部門及相關部門的不斷努力下，中國醫療救助資金投入和醫療救助對象的數量不斷增加，救助水平也不斷提高。在民政部發布的《2009年民政事業發展統計公報》中顯示，到2009年，國家投入農村醫療救助資金為58.6億元，比2005年5.7億元投入多了將近10倍。但是，由于中國農村貧困群體中需要救助的人群基數較大，救助資金有限等因素，農村貧困群體在醫療救助方面的全國人均水平起伏較大，在發展過程中出現了一些不可避免的問題。

　　二、中國農村醫療救助制度存在的問題

　　(一)救助對象界定缺乏科學性

　　在民政部2003年發布的《關于農村醫療救助實施意見》中明確規定了農村醫療救助對象為“農村五保戶、農村貧困戶家庭成員以及地方政府規定的其他符合條件的農村貧困農民”。但是在實際制度的運行過程中，地方各級政府和民政部門通常是以政府定期發布的最低生活保障線為主要依據來確定救助對象，雖然這種方法簡單易行，但是固定的救助標準和動態的救助對象之間就形成了矛盾。另外也容易導致申請者設法隱瞞自己的實際收入，以獲取救助的行為。

　　(二)政府對農村醫療資源投入不足

　　目前，中國的高級衛生技術人員和先進儀器設備都集中在大中城市，農村的衛生資源十分欠缺。2005年底，全國1 633個縣共有綜合醫院僅2 009所，縣婦幼保健院(所、站)1 526所，縣疾病預防控制中心(防疫站)1 586所。每千農業人口有鄉村醫生和衛生員1.05人，2005年中國各類醫療機構人員達542.7萬，其中衛生技術人員446.0萬，平均每千人有醫療人員3.59人。即便是有限的農村衛生預算和衛生費用，也越來越向高層次醫院轉移，中、下級的醫療機構卻無人問津，進一步降低了農村醫療服務體系的運作效率，導致貧困農民無力就醫、無處就醫，引發“因病致貧、因病返貧”。

　　(三)醫療救助資金不足

　　由于中國現行的醫療救助制度實行屬地管理的原則，因此，醫療救助水平的高低不取決于疾病的種類，而是以各個地方政府的財政收入水平作為最終的決定因素。由于受救助資金不足的限制，各地農村醫療救助實施辦法一般都確定了救助的起付線、封頂線、以及救助病種。較高的起付線使得患一般疾病的貧困農民不能享受救助，較低的封頂線對患大病的貧困農民來說杯水車薪，將某些大病、重病作為主要救助病種的做法又將一些患有病種規定之外、亟須救助的重病貧困農民和患有常見病、多發病、慢性病的貧困農民除在救助范圍之外。醫療救助體制中的這些門檻，已經讓很多的貧困農民處于貧困疾病交加的狀態中，給貧困家庭帶來嚴重的經濟壓力和心理壓力。

　　(四)醫療救助和“新農合”銜接斷層和錯位

　　新型農村合作醫療制度和農村醫療救助都是農村醫療保障體系中不可或缺的重要環節，都是為了有效緩解和降低農民因疾病帶來的經濟負擔。但是由于兩者在保障對象和保障水平等方面的不同，使得這兩種制度的銜接出現斷層和錯位。具體來說主要有以下表現：首先在救助與參合對象方面，農村醫療救助覆蓋的對象主要是農村困難群眾中五保戶、特困戶。但在農村地區還有不少困難群眾也交不起參合費，需政府的資助。其次是起付線的設定問題，新型合作醫療實行的是報銷制，發生醫療費用并達到起付線后才能得到報銷，醫療費用達不到起付線的則不能受益。作為農村醫療救助對象的五保戶和農村特困戶，雖然已經由民政部門資助參加了合作醫療，但是卻由于起付較高可能享受不到相應的待遇。最后是制度推進進度上的問題，部分地區認為做好兩項制度的銜接就是將兩者完全同步推進，農村醫療救助只能在新農合試點地區開展，其他地區不宜開展，這在客觀上會導致新農合阻礙農村醫療救助工作開展。

　　三、完善農村醫療救助制度探析

　　(一)科學界定救助對象

　　首先，民政部門在確定救助對象的過程應嚴格審批程序，落實調查工作，提高政策的執行力。尤其是在審批過程中，民政部要切實采取入戶調查、鄰里訪問等方式對申請人的健康狀況、家庭經濟狀況、醫療支出等進行深入了解和調查。其次，要做好醫療救助的宣傳工作，提高村民對政策的知曉率，在救助對象確定過程中發揮村民的輿論監督作用，減少操作過程中的人為因素。最后，考慮到貧困人口的動態性，對于救助對象要實行動態管理，定期更新救助對象，確保制度的相對公平性。準確界定救助對象才能真正切實為貧困人口提供一個較高水平的健康保障體系。

　　(二)擴大醫療救助資金來源

　　目前中國醫療救助資金來源的主渠道是財政性資金，社會捐助為輔。財政性資金應當根據各地方財政實力的大小，實現中央財政與地方財政有機結合。東部地區經濟發展水平比較高，財政負擔能力相應較強，地方財政負擔比例要稍大;中、西部農村地區財政負擔能力較弱，中央政府根據當地的“五保”供養和低保對象規模，加大專項資金轉移力度，受援助的地區省政府要按規定比例提供相應的財政配套資金。還要運用法律手段來保證政府的財政撥款及時到位，做到?？顚Ｓ?。就中國醫療救助實現狀況來看，僅靠單一的政府財政性撥款的籌資方式所籌集的資額是不足的，還要積極發展多渠道的籌資方法，建立起確實能夠發揮作用的貧困人口醫療救助系統。例如可以通過規范社會捐贈行為，讓廣大公民參與到扶貧救困中來。還可以通過培育和發展社會救助的民間組織，吸引社會各界人士廣泛參加，利用民間組織籌資、發行的福利彩票、社會捐助向社會籌集醫療救助基金。

　　(三)整合新型農村合作醫療與醫療救助制度

　　新型農村合作醫療保險制度與醫療救助政策都是農村醫療保障體系中重要的成員，兩者發揮著不可替代的作用。醫療救助基金部分用于為救助對象代繳參加合作醫療制度的費用，其他醫療救助基金用于救助對象的醫療費用附加補償，救助對象除了從合作醫療基金報銷部分醫療費用外，還可在此基礎上從醫療救助基金獲得部分補償，其醫療費用補償比例顯著提高，從而使醫療救助力度大為增強。醫療救助通過合作醫療管理網絡的實施，制度運行成本因而下降，管理操作易行和高效，雙方的銜接有利于管理成本的控制及制度的持續發展，在具體操作過程中，新型農村合作醫療管理機構對參合的救助對象就醫服務質量、費用控制和補助等方面給予協助，民政部門負責資金的籌集及費用的支付終審，以降低整體管理成本。

　　(四)完善醫療救助政策法規體系

　　完善醫療救助的政策法規體系，需要各級主管部門共同努力?；鶎用裾芾聿块T要規范醫療救助申請、審核、審批與發放等環節的檔案管理制度，上級民政、財政和有關紀律檢查部門對下級農村醫療救助尤其是基金管理與發放等情況實行定期監督審查與通報制度，醫療機構的主管部門也要根據醫療救助的相關文件制定醫療機構相關的配套制度，提高醫療機構工作人員對醫療救助的認識和重視程度。除此之外，國家也要通過立法程序，加快出臺《社會救助法》，并且通過修訂已有的法律法規或出臺新的法律法規，對農村具體醫療救助的對象、主體、范圍、標準等作出規定，使得農村醫療救助得到規范，實現醫療救助工作法制化、規范化、科學化。