一、政治與經(jīng)濟(jì)雙重語(yǔ)境下的國(guó)有資本預(yù)算

1．國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的歷史演進(jìn)

國(guó)有資產(chǎn)泛指國(guó)家所有的資產(chǎn)（包括經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和資源性國(guó)有資產(chǎn)等），其中經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)被稱為國(guó)有資本。有論點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算所指的國(guó)有企業(yè)，特指處在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)，主要特征是具有盈利性而不是公益性。〔1〕

本文對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的討論也主要立足于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)。

回顧歷史，關(guān)于國(guó)有企業(yè)納入人民代表大會(huì)的預(yù)算監(jiān)督問(wèn)題，我國(guó)在20世紀(jì)90年代就開(kāi)始設(shè)計(jì)相關(guān)機(jī)制。早在1993年中共中央曾提出“改進(jìn)和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度，建立政府公共預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算”的要求。同時(shí)，我國(guó)也在法律上確立相關(guān)機(jī)制。如《預(yù)算法實(shí)施條例》第26條規(guī)定：“各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。”但是從我國(guó)提出建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算一直到2006年，中央企業(yè)實(shí)際上并沒(méi)有向財(cái)政部或者其他出資人代表分配利潤(rùn)。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷深入發(fā)展的同時(shí)，我國(guó)在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算方面的思路也日漸成熟。2003年黨的十六屆三中全會(huì)首次明確提出：建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度和企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核體系。從2004開(kāi)始，中央政府在不同場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要抓緊完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，研究建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。同時(shí)，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和財(cái)政部也開(kāi)始按照中央的精神研究競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)的預(yù)算制度。2007年，我國(guó)開(kāi)始在中央本級(jí)試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。2009年5月實(shí)施的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》在《預(yù)算法實(shí)施條例》之后，以五個(gè)條款對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度進(jìn)行了規(guī)定，正式從法律層面確立了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的基本制度框架。其中第58條規(guī)定：“國(guó)家建立健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，對(duì)取得的國(guó)有資本收入及其支出實(shí)行預(yù)算管理。”

2．我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中的政治和經(jīng)濟(jì)因素

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的制度框架雖然已經(jīng)搭建，但其中的法律問(wèn)題仍然值得進(jìn)一步研究和探討，其中最核心的問(wèn)題是：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算到底是政治決策還是經(jīng)濟(jì)決策，人代會(huì)的政治職能與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)職能如何在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中得以較好的平衡等等。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的構(gòu)建，必須符合公有制和法治的要求。在公有制下，國(guó)有企業(yè)作為國(guó)家投資并代表人民行使所有權(quán)的一種企業(yè)形態(tài)，其與財(cái)政有著天然的、不可分割的聯(lián)系。基本的邏輯是，國(guó)家對(duì)企業(yè)的投資來(lái)源于納稅人貢獻(xiàn)的稅收，國(guó)有企業(yè)形成后的匯報(bào)要回饋納稅人，即從現(xiàn)代公共財(cái)政的角度來(lái)看，“取之于民，用之于民”，是對(duì)國(guó)有企業(yè)投資和收取紅利的基礎(chǔ)。基于財(cái)政的基本特征，財(cái)政活動(dòng)必然是由一國(guó)的國(guó)民，通過(guò)民主參與、民主決策、民主監(jiān)督來(lái)保證國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的有效運(yùn)行，以法律的強(qiáng)制性和規(guī)范性來(lái)劃定財(cái)政權(quán)運(yùn)行的合理軌道，是財(cái)政權(quán)規(guī)范行使的題中應(yīng)有之義。〔2〕

從法治的角度來(lái)講，公共財(cái)政體制是具有民主憲政意義的財(cái)政體制，是真正尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，尊重社會(huì)個(gè)體解放及財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并在此基礎(chǔ)上定位政府角色的一種財(cái)政體制。因此，適應(yīng)建設(shè)法治國(guó)家以及遵守公有制下國(guó)有企業(yè)運(yùn)行的基本要求，是構(gòu)建國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的重要基礎(chǔ)。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的構(gòu)建，必須同時(shí)考慮政治和經(jīng)濟(jì)兩方面的要求。在公共財(cái)政體制之下，作為政治權(quán)力的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能和作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)職能是兩種性質(zhì)不同的職能。一方面我國(guó)的財(cái)政體制正在向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變，即政府從事財(cái)政活動(dòng)的根本目標(biāo)是滿足公共需求，提供市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法自發(fā)供給的公共產(chǎn)品。在這種財(cái)政體制下，預(yù)算體現(xiàn)出一種強(qiáng)烈的社會(huì)公益性，政府編制預(yù)算時(shí)不能考慮盈利目標(biāo)。另一方面由社會(huì)主義國(guó)家公有制的性質(zhì)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的特殊性所決定，我國(guó)還存在大量的經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有企業(yè)，這就必須為經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)設(shè)立以盈利為價(jià)值取向的預(yù)算機(jī)制，這就是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的框架下，國(guó)家作為競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)的出資人，其最終目標(biāo)是要求國(guó)有企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律和價(jià)值規(guī)律的引導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)投資利益的最大化，政府的財(cái)政投資活動(dòng)具有明顯的盈利性質(zhì)，為此所設(shè)立的預(yù)算體制必須考慮利潤(rùn)目標(biāo)。〔3〕

因此，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算必須同時(shí)考慮政治和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面的基本要求。

二、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算以實(shí)現(xiàn)所有者的終極控制為目標(biāo)

建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，基本的前提是“現(xiàn)代企業(yè)制度”。按照我國(guó)著名經(jīng)濟(jì)法學(xué)者史際春教授的觀點(diǎn)，國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的精髓：一是所有者控制和支配，二是企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)的契約化、市場(chǎng)化，三是高效廉潔的文官制度。筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)基本上完整囊括了現(xiàn)代企業(yè)制度的法治要求。因此，圍繞建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求去構(gòu)建國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，是建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的前提。

而建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的重中之重，是要強(qiáng)化所有者（不僅僅是國(guó)有出資人，還應(yīng)是作為最終股東的人民）對(duì)國(guó)有企業(yè)憑借其所有權(quán)進(jìn)行的控制和支配。這種來(lái)自于所有者的控制支配，包含了來(lái)自于政治方面的監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)上的控制兩個(gè)方面。

1．從政治監(jiān)督的角度考察

建立和完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)預(yù)算法治。在現(xiàn)代法治國(guó)家，預(yù)算監(jiān)督具有高度權(quán)威性，是財(cái)政法治的基本特質(zhì)。預(yù)算過(guò)程某種程度上表現(xiàn)為一個(gè)政治過(guò)程，是各方利益集團(tuán)博弈的過(guò)程。因此，預(yù)算具有較強(qiáng)的法律約束功能和政治監(jiān)督功能。預(yù)算制度及其相應(yīng)的預(yù)算監(jiān)督是現(xiàn)代國(guó)家政治制度的重要內(nèi)容，是人民主權(quán)和基本人權(quán)的體現(xiàn)，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)正義的保障。〔4〕

作為國(guó)家對(duì)其財(cái)政收入和支出進(jìn)行安排的基本法律制度，預(yù)算法治的理念也應(yīng)在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中體現(xiàn)。整體來(lái)看，由于我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制還具有很強(qiáng)的行政管理本位特征，〔5〕這使得以體現(xiàn)人民當(dāng)家作主、對(duì)預(yù)算進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督的預(yù)算法在國(guó)有企業(yè)運(yùn)行中難以有效發(fā)揮作用。