當(dāng)前，我國(guó)面臨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)結(jié)構(gòu)分化、社會(huì)流動(dòng)速度加快、社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)加劇等挑戰(zhàn)，2011年劉家義審計(jì)長(zhǎng)提出應(yīng)發(fā)揮審計(jì)的國(guó)家治理功能。文章旨在探討社會(huì)保險(xiǎn)政策執(zhí)行情況審計(jì)對(duì)國(guó)家治理的作用機(jī)制和實(shí)現(xiàn)路徑。

一、國(guó)家治理目標(biāo)下社會(huì)保險(xiǎn)政策執(zhí)行情況審計(jì)的必要性

（一）國(guó)家治理與公共政策

政府及其公共職能是國(guó)家治理的主導(dǎo)力量。全球治理委員會(huì)1995年的研究報(bào)告《我們的全球伙伴關(guān)系》認(rèn)為，治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。從政治學(xué)的角度看，治理是指政府管理的過(guò)程，它特別關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用（俞可平，2000）。即使是其他公共機(jī)構(gòu)或私人組織的治理活動(dòng)，也依然是在政府管理的社會(huì)環(huán)境中進(jìn)行的，依賴于政府提供的政策法規(guī)服務(wù)。政府的國(guó)家治理行為及其公共職能通過(guò)公共政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。公共政策是關(guān)于所為和所不為的所有內(nèi)容（托馬斯•戴伊，2004）。它是政府用以實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治、經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)服務(wù)的載體，是政府履行公共職能、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的表現(xiàn)形式，如法律法規(guī)、重大決定和國(guó)策，以及部門行動(dòng)計(jì)劃等。公共政策的正當(dāng)性決定了政府職能和國(guó)家治理行為的合法性，公共政策的有效性則直接決定了政府職能和治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

（二）政策執(zhí)行情況審計(jì)的國(guó)家治理功能

作為政府權(quán)力活動(dòng)的重要監(jiān)督主體和國(guó)家治理系統(tǒng)中的重要組成部分，國(guó)家審計(jì)應(yīng)以公共政策執(zhí)行情況監(jiān)督為重要形式和發(fā)展趨勢(shì)。必須發(fā)揮預(yù)防、揭露和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，促進(jìn)國(guó)家重大方針、政策和戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施，揭示重大的體制性障礙、制度性缺陷等問(wèn)題，深化改革，完善制度（劉家義，2008）。首先，政策執(zhí)行情況審計(jì)是國(guó)家公共權(quán)力監(jiān)督的有效途徑。公共政策以公共權(quán)力為依托，是公共權(quán)力運(yùn)行的外在表現(xiàn)。國(guó)家審計(jì)作為公共權(quán)力的重要制約和監(jiān)督機(jī)制，必須尋求有效的監(jiān)督方式和監(jiān)督途徑。以公共政策的執(zhí)行情況為對(duì)象展開審計(jì)監(jiān)督職能具有很強(qiáng)的可操作性。其次，政策執(zhí)行情況審計(jì)是公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督的必要方式。公共政策的本質(zhì)在于社會(huì)資源的分配。國(guó)家審計(jì)作為公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的監(jiān)督和促進(jìn)者，不僅應(yīng)對(duì)政府財(cái)政資金和財(cái)務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)督和控制，還必須以公共政策執(zhí)行效果本身為對(duì)象，關(guān)注政策對(duì)社會(huì)資源分配效應(yīng)和對(duì)社會(huì)利益的協(xié)調(diào)方式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公眾利益的均衡發(fā)展和公共福利的普遍提高。再次，政策執(zhí)行情況審計(jì)是促進(jìn)公共管理和服務(wù)的重要方法。它不僅能促進(jìn)公共管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還能為國(guó)家治理決策提供咨詢建議，提高決策質(zhì)量和服務(wù)水平，以實(shí)現(xiàn)公眾需求，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

（三）國(guó)家治理目標(biāo)下社會(huì)保險(xiǎn)政策執(zhí)行情況審計(jì)的職能定位

社會(huì)保險(xiǎn)政策是國(guó)家治理政策的重要組成部分。它涉及人群廣泛、權(quán)益保障普遍、利益分配顯著，其政策執(zhí)行、調(diào)整及完善對(duì)于我國(guó)改善民生、調(diào)整財(cái)富分配格局、增進(jìn)公民福利、促進(jìn)改革成果共享、促進(jìn)社會(huì)公平正義意義重大，是當(dāng)前我國(guó)國(guó)家治理的重要環(huán)節(jié)。因此，社會(huì)保險(xiǎn)審計(jì)作為國(guó)家審計(jì)的重要領(lǐng)域，必須以參保人員利益改善和社會(huì)公平正義為宗旨，突破合法合規(guī)性審計(jì)的局限，將審計(jì)職能拓展至政策執(zhí)行情況的監(jiān)督、分析、評(píng)價(jià)和建議上。政策執(zhí)行情況審計(jì)是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)審計(jì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的重要途徑。它是以社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)收支的合法合規(guī)性審計(jì)為基礎(chǔ)，對(duì)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)政策執(zhí)行情況及其效果的監(jiān)督。該功能主要監(jiān)督現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)政策的貫徹落實(shí)情況以及社會(huì)保險(xiǎn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，分析政策缺陷和制度漏洞及其產(chǎn)生的原因，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)政策和制度的未來(lái)發(fā)展進(jìn)行分析性預(yù)測(cè)，并提出政策修補(bǔ)、制度改進(jìn)及風(fēng)險(xiǎn)防范和化解的政策建議。

二、社會(huì)保險(xiǎn)政策執(zhí)行情況審計(jì)的合法性依據(jù)及其對(duì)國(guó)家治理的重要作用

（一）社會(huì)保險(xiǎn)政策執(zhí)行情況審計(jì)的合法性依據(jù)

社會(huì)保險(xiǎn)政策執(zhí)行情況審計(jì)本質(zhì)上屬于績(jī)效審計(jì)（效益審計(jì)）的范疇。《最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織績(jī)效審計(jì)實(shí)施指南》就將績(jī)效審計(jì)的內(nèi)涵歸納為兩個(gè)問(wèn)題，即政策是否得到正確執(zhí)行和政策的社會(huì)影響和效果是什么，其中，效果性尤其關(guān)注政策和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。雖然我國(guó)當(dāng)前審計(jì)法律文件中沒(méi)有明確的“政策執(zhí)行情況審計(jì)”的提法，但它仍然符合我國(guó)審計(jì)法律和制度框架。我國(guó)《審計(jì)法》就將社會(huì)保險(xiǎn)審計(jì)規(guī)定為對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益審計(jì)。其中效益性是指經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，主要通過(guò)績(jī)效審計(jì)（效益審計(jì)）來(lái)實(shí)現(xiàn)。要評(píng)價(jià)社會(huì)保險(xiǎn)基金的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益，必須以社會(huì)保險(xiǎn)政策目標(biāo)為依據(jù)。同時(shí)，公共政策與公共財(cái)務(wù)是緊密相連的。政府支出通常能夠反映出政府職能及其優(yōu)先選擇（托馬斯•戴伊，2004）。從某種程度上說(shuō)，財(cái)務(wù)審計(jì)就是政策執(zhí)行情況審計(jì)。在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，各保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中的財(cái)務(wù)收支和管理都反映了社會(huì)保險(xiǎn)政策的執(zhí)行及其效果，如城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的繳費(fèi)和支付辦法，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的統(tǒng)籌償付辦法，工傷保險(xiǎn)的傷殘等級(jí)認(rèn)定及待遇支付辦法等。

（二）社會(huì)保險(xiǎn)政策執(zhí)行情況審計(jì)在國(guó)家治理中的重要作用

1．完善社會(huì)保險(xiǎn)制度，增進(jìn)公民權(quán)益

目前，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度共包括五大險(xiǎn)種九個(gè)險(xiǎn)別。社會(huì)保險(xiǎn)政策執(zhí)行情況審計(jì)的任務(wù)，就是分別對(duì)九個(gè)險(xiǎn)別的參保繳費(fèi)、待遇支付、基金征繳和管理、個(gè)人權(quán)益記錄和保障等各個(gè)環(huán)節(jié)的社會(huì)保險(xiǎn)政策的執(zhí)行情況及其效果進(jìn)行審查。比如，參保繳費(fèi)政策是否得到嚴(yán)格執(zhí)行，是否做到了應(yīng)保盡保和真實(shí)參保，是否保障了所有覆蓋人群的參保權(quán)益；待遇支付政策是否保障了參保人員的基本生活，是否能夠幫助參保人員化解各種生活風(fēng)險(xiǎn)，以及是否實(shí)現(xiàn)了收入分配功能；基金管理是否實(shí)現(xiàn)了基金的保值增值，并增強(qiáng)了基金的可持續(xù)性等。這些審計(jì)內(nèi)容，一方面有助于揭示當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)的政策執(zhí)行偏差，有利于即時(shí)糾正；另一方面，可以通過(guò)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的分析，對(duì)當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)政策和制度漏洞及其改進(jìn)提出建議。