老齡化問題是20世紀以來世界各國普遍面臨的社會問題，引起了世界各國的普遍關注。本文試圖開展促進中國養老服務體系發展的財稅政策的初步研究，提出促進中國養老服務體系發展的財稅政策建議。

一、中國養老服務體系發展現狀

中國政府高度重視老年社會問題，“十二五”規劃綱要明確了“十二五”時期老年養老服務事業發展的重點方向。2011年9月17日國務院發布《國務院關于印發中國老齡事業發展“十二五”規劃的通知》（國發[2011]28）。2011年12月16日國務院辦公廳發出《國務院辦公廳關于印發社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）的通知》（國辦發[2011]60號），說明中國養老服務體系建設進入了一個新的發展階段。

（一）中國養老服務體系現狀的基本特點。

中國是一個經濟快速增長的發展中國家，與發達國家相比較，中國養老服務體系現狀表現為以下三個基本特點。

1.養老體系建設滯后于社會保障制度的發展。中國政府和社會為了改善老年人的經濟狀況做出了不懈的努力，城鎮居民基本養老保險制度、城鎮職工基本養老保險制度的覆蓋率大幅度上升；在養老保障最為薄弱的農村地區，養老保險制度的發展也有了質的飛躍。從2009年起，中國在全國10%的縣(市、區)開展新型農村社會養老保險試點，并將在今后幾年的時間內逐步擴大范圍。同時開始逐步推行針對低收入的高齡老年人群的高齡老年人津貼制度，2011年7月1日開始，《社會保險法》開始實施，預期將在兩年內初步建立起城鄉一體的社會保障制度。然而與經濟保障制度的建設成果相比，中國目前在老年服務體系建設方面卻面臨著更大的挑戰。根據2006年的城鄉老年人狀況調查，城市中空巢家庭占老年家庭的49.7%，農村中也達到了38.13%。許多家庭因為時間和精力的有限，開始嘗試尋求社會化的資源進行補充或替代。與老年人及其家庭對外界養老服務需求的日趨高漲相比，中國的社會化養老服務供給存在明顯的不足。

2．中國養老服務體系各個組成部分都有待加強。養老服務體系是指按照政府主導、政策支持，社會參與、市場推動的原則，遵循與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展相協調的基本要求，以社會化養老服務體系為支撐，以實現“老有所養、老有所醫、老有所教、老有所為、老有所學、老有所樂”為目的，對涵蓋城市、農村的機構養老、社區養老、居家養老提供基本養老服務和日常照料、醫療護理等及其它社會組織提供的非基本養老服務進行有效整合而形成的一個養老服務有機體。在家庭養老服務功能弱化的背景下，中國的社會化養老服務體系在最近的10年間獲得了快速的發展。截至2010年底，全國各類老年福利機構39904個，比上年增加233個，床位314.9萬張，比上年增長9.0%，年末收養老年人242.6萬人，比上年增長6.6%。然而縱觀組成社會化養老服務體系的三個有機組成部分居家、社區和機構養老服務，其發展卻存在很大的差異。我國養老服務供給沒有切合老年人的實際需求，存在著服務種類單一、層次低、質量差的狀況。

3.養老服務的需求成為政府工作的難點。對于老年人的養老服務主要有3個來源：家庭、社區和機構。除機構以外，老年人在家庭中可以由家庭成員或者家庭雇傭的保姆提供服務，也可以接受由來自社區或者其他社會機構和組織的服務人員提供的諸如送餐、購物、就醫、家政、專業護理等養老服務。因此，居家養老作為一種養老服務模式的創新應運而生。目前，以子女為主的家庭成員仍舊扮演了為老年人提供養老服務的最主要角色，城鄉地區的社會化長期照料體系遠遠無法滿足他們的需求。然而在很長的時間內，持有養老助殘服務券的家庭和人群卻無法購買到所需的服務，服務購買券演變為購物券，使得政府出資購買社會養老服務的資金效益大打折扣。為了推動以社區養老服務為基礎的居家養老服務體系建設的發展，自2000年開始，許多地方政府都正式發文全面推開居家養老服務。2008年，全國老齡委辦公室、發展改革委聯合民政部、勞動保障部等8個部委下發“關于全面推進居家養老服務工作的意見”。此后，各省、自治區和直轄市開始全面推行居家養老服務建設。然而，在現有的以居家養老為主、機構養老為輔的社會化養老服務模式下，如何合理的確定家庭、社區、機構在養老服務中的定位成為大家爭論的焦點；而如何爭取發揮政府的作用來充分調動和整合社會各方的力量以滿足老年人對于養老服務的需求成為政府工作的難點。

（二）中國社會化養老服務體系建設中存在的問題。

隨著中國社會化養老服務需求的提高，許多地區對養老服務模式的建設進行了各種嘗試，并形成了各自的特色，為中國未來的養老服務體系建設提供了豐富的經驗。但是，現階段中國養老服務體系建設仍然存在以下問題。

1．老年人長期照料服務機構嚴重缺乏，生活不能自理的老年人的照料服務需求難以滿足。根據調查推算，中國老年人口中喪失基本生活自理能力并需要和愿意入住照料養老機構的人員至少占5%，即760萬，但我國目前具有照料護理功能的養老服務機構可以入住的養老床位數僅占全部老年人口的1.74%，社區日間照料床位僅占全部養老床位的1%，既遠低于發達國家的3%~5%，也落后于一些發展中國家的1%~3%的水平。

2．民辦養老機構缺乏市場運行空間，機構運行無序，發展困難重重。養老機構都屬于民辦非企業單位，沒有對應發展的系列法律法規，對民間資本的進入和管理造成障礙。此外，由于缺乏有效的引導以及存在服務質量、周圍環境以及收費價格等諸多因素的差異，導致了同一地區的養老機構排長隊和空床率居高不下同時并存的現象。

3．養老服務（護理）職業培訓制度不健全，養老服務人員嚴重缺乏。中國目前大約需要1000萬左右的養老護理人員，而目前僅有約100萬人。而且，養老護理人員約有90%沒有執業證書，絕大多數養護人員缺乏專業護理知識，專業化程度低，待遇和社會地位低，隊伍穩定性差，服務人員數量遠遠跟不上老年人的服務需求。