作者：劉永江 單位：山東大學(xué)法學(xué)院

一、軟法概述

軟法最早是國(guó)際法學(xué)中的概念，其通常含義是“不具有法律約束力但可能產(chǎn)生實(shí)際效果的行為規(guī)則”，它是人類制度規(guī)范體系中軟規(guī)則在法律領(lǐng)域的體現(xiàn)。20世紀(jì)70年代以來(lái)，公共治理模式在世界范圍內(nèi)悄然興起，加上全球化的不斷推進(jìn)以及國(guó)際組織的大量出現(xiàn)，尤其是聯(lián)合國(guó)以及歐洲聯(lián)盟的成功運(yùn)營(yíng)，使得軟法在公共治理領(lǐng)域中的作用和不可替代性得到完美的詮釋。在國(guó)際法領(lǐng)域中，軟法主要是指國(guó)際公認(rèn)的條約、國(guó)際慣例以及國(guó)與國(guó)之間的協(xié)定、聲明和聯(lián)合公報(bào)等，比如《世界人權(quán)宣言》、《人類環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《中美建交聯(lián)合公報(bào)》等。在歐洲一體化的過(guò)程中，軟法作為一種全新的、靈活的、適用性強(qiáng)的制度規(guī)范在歐盟主體與各成員國(guó)以及成員國(guó)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)方面得到廣泛應(yīng)用，比如解釋性通知、機(jī)構(gòu)間協(xié)議、開放協(xié)調(diào)等。

在我國(guó)社會(huì)生活中尤其是在公共治理領(lǐng)域中存在著大量的軟法現(xiàn)象，其中既有在長(zhǎng)期的政治生活中逐漸形成的各種法政慣例，包括憲法慣例、立法慣例、行政慣例和司法慣例等，也有各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、黨政組織、基層自治組織和社會(huì)團(tuán)體行業(yè)自治組織等制定的具有對(duì)外功能的各種公共政策、規(guī)章和制度。［1］與硬法相比，這些軟法不僅貼近當(dāng)今中國(guó)社會(huì)政治生活的實(shí)際，而且符合中國(guó)的憲政與法治建設(shè)實(shí)踐，在解決某些具體地方性或行業(yè)性問(wèn)題時(shí)，還具有實(shí)際的便利。

無(wú)論是國(guó)外還是國(guó)內(nèi)，軟法現(xiàn)象雖然早已存在，但關(guān)于軟法的定義卻十分模糊。1994年，西方學(xué)者弗朗西斯•施尼德對(duì)軟法作了一個(gè)較為準(zhǔn)確精煉的界定，“軟法是原則上沒有法律約束力，但卻有實(shí)際效力的行為規(guī)則”。［2］在中國(guó)，軟法進(jìn)入研究領(lǐng)域的時(shí)間不長(zhǎng)，對(duì)它的研究基本上還處于初級(jí)階段，學(xué)者們對(duì)其概念和內(nèi)涵存在著不同的見解。羅豪才教授認(rèn)為軟法是一個(gè)概括性的詞語(yǔ)，被用于指稱許多法現(xiàn)象，雖然它們?cè)诂F(xiàn)實(shí)生活中可以約束人們的行為，但與傳統(tǒng)硬法不同，該約束力并不直接依賴于國(guó)家的強(qiáng)制力。根據(jù)社會(huì)生活中廣泛存在的軟法現(xiàn)象，羅豪才教授將軟法的特征概括為五點(diǎn):第一，主體的多樣性，既可能是國(guó)家機(jī)關(guān)、公法人，也可能是社會(huì)自治組織或混合組織;第二，表現(xiàn)形式的多樣性，可能以文本的形式存在，也可能以慣例的形式存在;第三，內(nèi)容上一般不規(guī)定懲罰，更多的是依靠自律或激勵(lì);第四，過(guò)程的開放性、協(xié)商調(diào)解性，更多地體現(xiàn)民主;第五，在效力上，違反軟法規(guī)范通常不能起訴到法院或受到其他形式的國(guó)家強(qiáng)制。［2］

二、軟法對(duì)我國(guó)法治建設(shè)的作用

法律是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的最后保障，把軟法作為與硬法并列的一種法形態(tài)納入法研究視野，能使其在我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。

1．彌補(bǔ)硬法的不足

在我國(guó)，法律對(duì)國(guó)家制度的確認(rèn)，對(duì)公權(quán)力的制約和監(jiān)督，對(duì)公民權(quán)利的維護(hù)與保障，主要是靠硬法提供一個(gè)剛性的制度框架。軟法大多是通過(guò)對(duì)硬法缺陷的彌補(bǔ)來(lái)起輔助作用。當(dāng)然，這種彌補(bǔ)不只是拾遺補(bǔ)缺，還具有實(shí)質(zhì)性的作用。在現(xiàn)實(shí)司法實(shí)踐中，硬法存在諸多缺點(diǎn)，例如其通常比較原則、抽象、難以修改等，軟法所具有的精確性、義務(wù)要求具體的特點(diǎn)正好可以彌補(bǔ)硬法的不足。首先，軟法可對(duì)硬法做出解釋，增加硬法的確定力和執(zhí)行力。一般來(lái)講，硬法的創(chuàng)制必須遵守嚴(yán)格的法定程序，規(guī)定的內(nèi)容剛性十足，抽象性、原則性、不易修改等成為阻礙其功效發(fā)揮的障礙;軟法推行的是柔性治理，其創(chuàng)制方式既可以是多方協(xié)商，也可以是約定俗成，其制度安排也充滿彈性，面對(duì)不同的適用對(duì)象和應(yīng)用范圍表現(xiàn)出不同的特性。在復(fù)雜多樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，法律的執(zhí)行不是一個(gè)簡(jiǎn)單機(jī)械的過(guò)程，僅提供一個(gè)相對(duì)抽象籠統(tǒng)的硬法框架并不能有效地滿足不同法現(xiàn)象的需求。法律賦予有關(guān)機(jī)關(guān)或組織一定程度的自由裁量權(quán)，其目的就是要讓其秉著“以法律為依據(jù)，以事實(shí)為準(zhǔn)繩”的原則，對(duì)某些問(wèn)題做出判斷和選擇，使其擁有一定的判斷余地和裁量空間，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)案的公正性和靈活性。但與此同時(shí)，裁量權(quán)的不規(guī)范使用會(huì)降低法律的可預(yù)期性和可操作性。此時(shí)，軟法就可以對(duì)硬法做出適時(shí)合理的解釋，對(duì)上述模糊地帶進(jìn)行規(guī)制，從而增加硬法的確定力和執(zhí)行力。其次，軟法對(duì)硬法調(diào)整不到的領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制補(bǔ)充。法的規(guī)范作用包括指導(dǎo)、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、強(qiáng)制、教育五部分，它通過(guò)對(duì)權(quán)力義務(wù)的界定來(lái)調(diào)整、控制和引導(dǎo)人們的行為，是社會(huì)控制的一種手段。從學(xué)理上來(lái)說(shuō)，法律體系越系統(tǒng)、完備，對(duì)社會(huì)的控制作用也就越充分和有效。［3］但社會(huì)結(jié)構(gòu)錯(cuò)綜復(fù)雜且不斷發(fā)展變化，傳統(tǒng)硬法做不到面面俱到，因此存在著無(wú)法調(diào)整的“真空”領(lǐng)域。這樣，大量存在的、貼近社會(huì)生活的軟法就可以對(duì)硬法的“真空”領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)充，成為該領(lǐng)域的補(bǔ)救措施。另外，為了保持硬法的穩(wěn)定性，減少法修改的頻率，對(duì)于硬法中需要緊跟社會(huì)發(fā)展而必須做出調(diào)整的部分，立法者在立法時(shí)可以有意將這部分留給軟法，通過(guò)軟法來(lái)對(duì)其作出規(guī)定，從而保證硬法的穩(wěn)定性。

2．防止權(quán)力濫用

軟法在中國(guó)法域大量存在，并且隨著社會(huì)的發(fā)展，又會(huì)不斷產(chǎn)生更多的軟法。在公法領(lǐng)域中軟法能適應(yīng)并推動(dòng)公共治理的發(fā)展，這符合中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的建設(shè)需要，我國(guó)實(shí)現(xiàn)法治的一個(gè)重要前提就是對(duì)公權(quán)力的有效監(jiān)督和制約。在對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的過(guò)程中，必須克服單靠硬法這一單一法形態(tài)的認(rèn)知誤區(qū)，充分重視軟法的作用。通過(guò)軟法來(lái)彌補(bǔ)硬法的不足，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效控制，謹(jǐn)防權(quán)力的濫用。為防止權(quán)力濫用，必須加強(qiáng)民主建設(shè)，通過(guò)民主協(xié)商達(dá)成共識(shí)以及相互諒解已成為現(xiàn)代民主的價(jià)值取向，而軟法具有創(chuàng)制主體、規(guī)范內(nèi)容、作用對(duì)象等方面的特性，在民主協(xié)商基礎(chǔ)上，對(duì)公權(quán)力監(jiān)督制度的完善過(guò)程中發(fā)揮著積極效應(yīng)。公權(quán)力包括國(guó)家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力以及國(guó)際公權(quán)力。［4］無(wú)論哪種公權(quán)力，如果沒有法律對(duì)其行使的方式和過(guò)程加以規(guī)范，沒有法律對(duì)之確立完善的監(jiān)督和制約機(jī)制，就必然會(huì)導(dǎo)致部分有公權(quán)力的人濫用權(quán)力，甚至顛覆國(guó)家政權(quán)，危及國(guó)家安全。在這方面，硬法通過(guò)立法、行政、司法等階段，已經(jīng)對(duì)公權(quán)力的合法行使起到了根本的保障監(jiān)督作用。但如前面所言，硬法還存在著其無(wú)法規(guī)范到的“真空”領(lǐng)域，并且隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的日趨復(fù)雜化和精細(xì)化，這個(gè)“真空”領(lǐng)域的范圍在不斷擴(kuò)張。這就需要另一種法的形態(tài)對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，以保證該領(lǐng)域的秩序穩(wěn)定。軟法的形成有著更廣泛、更直接的社會(huì)基礎(chǔ)，更能體現(xiàn)領(lǐng)域范圍內(nèi)主體的主觀意志，符合他們的創(chuàng)制目的，從而對(duì)公權(quán)力形成實(shí)際有效的監(jiān)督和制約作用。