本文作者：李巖 孫寶玉 單位：陜西教育學院歷史文化與旅游系 西安交通大學人文學院

考慮到農業在國民經濟的基礎性作用以及農業的天然弱質性，從建國開始，我國政府就開始實施國內農業支持政策，一方面通過對農業扶持，促進農業的快速發展，另一方面為我國的工業化和城市化發展提供必要的支持和積累。我國農業支持政策的選擇與我國政府重要的戰略決策以及我國經濟發展階段有關。為此，按照我國經濟發展經歷的主要轉折，可以將我國的農業扶持政策劃分為四個主要階段，分別是社會主義建設時期、改革開放以后、建立市場經濟以后、加入WTO以來至今。通過對我國農業扶持政策的回顧和梳理，可以更清晰地反映我國農業政策的發展路徑和規律，總結其經驗和教訓，為我國今后的農業發展提供必要的思路和啟示。

一、1949年建國——七十年代末：我國農業國內支持政策的萌芽階段

解放后的第一個五年計劃，中央政府一直把大力發展農業作為中央政府的主要目標，逐步發展互助合作組織和徹底進行土地改革，極大地解放了農業生產力，因此農業恢復和發展較快，并為工業的發展提供了必要的支持。伴隨著社會主義改造和建設時期以及“文化大革命”時期，這一階段的中央農業扶持政策的特點如下：

1.以農業信貸和財政支農為主要手段

雖然該階段的中央政府財力有限，但是農業信貸余額和財政支農總額基本上是不斷增長的。據統計，支援農村生產支持和財政安排的農業事業費從“一五”的37.23億元增長到“五五”的345.73億元，占財政總支出的比例從“一五”的2.9%提高到“五五”的6.6%。農業基本建設投資從“一五”的40.91億元增長到“五五”的238.03億元，占國家計劃內基本建設投資總額的比重從“一五”的7.10%提高到“五五”的10.5%。同期，農業信貸資金余額也從82.1億元增長到616億元。

2.其主要目標是以農支工，為工業的發展提供支持

解放后，我國確立了優先發展重工業的建設思路，為此，必須依靠農業剩余的轉移來實施這一工業化戰略。1953年政府實施了以低價收購和銷售為主要特征的農產品統購統銷制度，通過“剪刀差”的方式為工業提供必要的資金支持。1953-1978年間，農民為國家工業化建設積累了高達3376億元的資金，平均每年達135億元，這筆資金是1953-1978年間全民所有制各行業基本建設新增固定資產總數3680億元的92%。從農業支持角度分析，該階段的農業政策實質是以農支工。1980年與1949年相比，農業增長了2.8倍，而輕工業增長了25倍，重工業增長了98倍。

3.一定程度上促進了農業生產的恢復性增長

解放后，農業發展是中央政府的工作重點，雖然國家的農業扶持力度不大，但依靠人民公社的強制“均平”機制，還是一定程度上實現了農業發展的恢復性增長。糧食總產量和農業總產值雖有徘徊，但仍逐年增長。1949-1978年，我國糧食總產量由11320萬噸增加到30476.5萬噸，年均增產660.5萬噸，年遞增3.4%。在此期間，糧食增長率超過了人口增長率，為18%城市人口的低水平工業化提供了必要的資金支持。通過逐步發展互助合作組織和徹底地進行土地改革，極大地解放了農業生產力；農產品的統購統銷政策為農產品的銷售提供了基本保障，一定程度上刺激了農民的生產行為。

二、改革開放——九十年代初：我國農業國內支持政策的調整階段

改革開放后，我國經濟發展戰略從原有重點優化發展重工業轉變到產業協調平衡發展上來，重點是對計劃經濟體制下的農村制度進行改革。這一時期的農業扶持支持往往和農村改革是密切相關的，農業政策的主要特點如下：

1.放開農產品價格

在農業生產向商品經濟的轉化中，作為計劃經濟體制下的農產品統購統銷制度已經不再適應市場消費需求和商品經濟的發展，弊端日益明顯。由于商品流通遇到阻礙、產量增加而質量不高、地區優勢不能發揮以及生產布局和產業結構不合理等原因，極大地影響了農村商品生產的發展和經濟效益的提高。為此，政府采用放開農產品價格的政策，陸續通過減少統購的數額、范圍，提高定購價格；除少數重要農產品，其余全部放開價格，由市場調節，讓農民在市場交換中受益，維護了農民的切身利益，保護了農民生產的積極性。

2．加快體制制度創新

除了繼續加大財政支農和農業信貸外，政府開始重視通過體制建設和完善保護農民利益，保證農業和農村生產。1978年十一屆三中全會以后，國家開始試點推行以家庭聯產承包責任制為核心的農村基本經營制度，該制度的確立克服了集體經濟中長期存在的“吃大鍋飯”的弊病，是推動近年來我國農業快速發展的重要基礎性支持政策，為我國農業的發展提供了強大的制度性政策支持，極大釋放了農民的生產積極性。其經濟社會意義遠遠超過了農業集體化和土地改革。

3.開始矯正剝奪農業的方式

1979年開始，國家開始矯正原有計劃經濟體制下以農產品統購、派購制度為核心的農業政策。在部分農產品市場已經開放和農業生產連年增長的基礎上，逐步提高棉、油、糧等主要農副產品的收購價格，并開始對農產品價格管理體制和流通體制進行改革，一定程度上加強了對農業的支持。雖然從1978年到1990年間里，我國工農業產品“剪刀差”的絕對量仍呈不斷增加的趨勢，由1987年的261.2億元增加到1990年的726.1億元，但不論是工業品價格高于其價值的幅度還是農產品價格低于其價值的幅度，都呈逐步下降的趨勢，因此其決定的“剪刀差”的幅度也由1978年的54.5%下降到1990年的25.2%。

4.投入農業的資金支持有限

雖然國家提高了對農業的資金支持規模，然而1978年以前的20多年時間里，農業基建投資平均占基建投資總額的11%，而1980年到1987年的7年時間里，則下降到5.3%，1988年更低，僅為2.9%。雖然從1989年以來，中央和地方對農業的投入比以前有所增長，還建立了農業發展基金，但實際上農業生產所需要的諸如柴油、化肥等也不充足，其真正投入的資金不到30%。農業資金的匱乏，加劇了農業的脆弱程度，阻礙了農業抵御自然災害的能力，影響了農業勞動生產率與農民收入的提高。

三、1992年——2001年：我國農業國內支持政策的改革階段