作者：張重 單位：湖北民族學(xué)院計(jì)財(cái)處

公共財(cái)政是政府履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)、體制保障、政策工具和監(jiān)管手段。加快公共財(cái)政建設(shè)，更好地滿足社會(huì)公共需要，為構(gòu)建和諧社會(huì)與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制“鋪路搭橋”，依然是財(cái)政管理與改革的客觀需要與重要任務(wù)。

一、公共財(cái)政的內(nèi)涵

公共財(cái)政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的分配活動(dòng)或分配關(guān)系，是滿足社會(huì)公共需要的政府收支模式或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類(lèi)型，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的財(cái)政體制和財(cái)政制度。它具有公共性、公平性、公益性和法制性四個(gè)基本特征。公共性是公共財(cái)政的本質(zhì)特征，政府應(yīng)從保證最廣大人民根本利益的基本點(diǎn)出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策。公平性是財(cái)政分配符合社會(huì)絕大多數(shù)成員認(rèn)可的正義觀念。公共利益是與個(gè)人利益相對(duì)應(yīng)的，具有客觀性、社會(huì)性和共享性，公共產(chǎn)品和服務(wù)則是公共利益的具體形式。法治性則是公共財(cái)政通過(guò)法律體系來(lái)嚴(yán)格界定政府收支活動(dòng)，從而保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵犯。

二、民族地區(qū)公共財(cái)政建設(shè)面臨的主要困難

民族地區(qū)由于受政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史和自然地理?xiàng)l件等多種因素的影響，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，地方財(cái)力有限，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，公共財(cái)政建設(shè)的壓力與難度尤為突出。下面就以湖北省恩施土家族苗族自治州公共財(cái)政建設(shè)為例，說(shuō)明民族地區(qū)公共財(cái)政建設(shè)存在的主要困難。恩施自治州地處湖北省的西南部，下轄恩施、利川兩市和巴東、建始、來(lái)鳳、鶴峰、咸豐、宣恩六縣及一個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，總?cè)丝?88萬(wàn)人，其中土家、苗、侗等28個(gè)少數(shù)民族占52.6%。恩施州公共財(cái)政建設(shè)存在的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）財(cái)政依賴的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。2006年，全州國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值實(shí)現(xiàn)189.5億元，扣除價(jià)格因素，比上年增長(zhǎng)8.8%，占湖北省的比重由2000年的3.34%下降為2.5%；人均國(guó)民總值5405元，僅為全國(guó)人均國(guó)民總值16084元的33.6%，是湖北省人均國(guó)民總值13296元的40.7%；全州地方財(cái)政總收入僅270473萬(wàn)元，占湖北省地方財(cái)政收入的2.3%。

（2）財(cái)政自給能力弱，公共服務(wù)低標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)轉(zhuǎn)。2006年，恩施州財(cái)政平均自給能力系數(shù)為0.3，僅為全國(guó)地方平均自給能力系數(shù)0.606的一半；全州地方一般預(yù)算支出419186萬(wàn)元，人均支出1080元，為全國(guó)2315元的47%，為湖北省1730元的62%；全州教育支出8.9億元，人均支出229元，為全國(guó)341元的67%，接近湖北省240元的水平；醫(yī)療衛(wèi)生支出2.74億元，人均支出71元，為全國(guó)99元的72%，接近湖北省74元的水平；公共安全支出2.74億元，人均支出71元，為全國(guó)158元的45%，為湖北省132元的53%；社會(huì)保障補(bǔ)助支出0.62億元，人均支出16元，為全國(guó)143元的11%，為湖北省177元的9%。

（3）財(cái)政增收乏力，支出成本大。一是財(cái)政減收因素多，全州重大項(xiàng)目水布埡電站、宜萬(wàn)鐵路、滬蓉高速公路等工程接近尾聲，由投資拉動(dòng)的財(cái)政收入將出現(xiàn)大幅下降，短期內(nèi)替代財(cái)源缺乏。二是恩施交通運(yùn)輸不便，國(guó)家“擇優(yōu)扶強(qiáng)”的金融政策制約金融資金對(duì)中小企業(yè)投入，產(chǎn)業(yè)發(fā)展難度大。2007年，全州存貸差達(dá)85億元，比2006年65億元增加20億元，增長(zhǎng)30%。三是行政成本高，隨著全國(guó)物價(jià)上漲，加劇趨勢(shì)明顯。如差旅費(fèi)，恩施距離武漢六百多公里，一人去武漢往返需要兩天，路費(fèi)最低六百元，而其他地區(qū)僅需要三百元左右。四是財(cái)政負(fù)擔(dān)重。隨著改革的深入，很多應(yīng)由社會(huì)解決的事務(wù)，由于市場(chǎng)發(fā)育不完全，只能由政府解決，加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（4）財(cái)政改革不完善，財(cái)政管理監(jiān)督機(jī)制依然滯后。為加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管，規(guī)范財(cái)政資金運(yùn)行，恩施州先后實(shí)施了農(nóng)村綜合改革、財(cái)政預(yù)算管理制度改革、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理和財(cái)政與編制政務(wù)公開(kāi)，取得了較好效果。但隨著改革的深入，新的矛盾逐步顯現(xiàn)。一是財(cái)政管理總體上仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)因襲下來(lái)的管理模式，管理比較粗放，財(cái)政監(jiān)督比較薄弱，重分配輕監(jiān)督現(xiàn)象突出。二是預(yù)算編制較粗，總體框架上尚未跳出“基數(shù)加增長(zhǎng)”模式，在部門(mén)預(yù)算的審核上，缺乏審核標(biāo)準(zhǔn)，隨意性強(qiáng)。三是預(yù)算執(zhí)行剛性不足，缺少全過(guò)程的有效監(jiān)督機(jī)制，預(yù)算結(jié)果缺乏系統(tǒng)的績(jī)效考核機(jī)制。四是政府非稅收入管理未徹底打破部門(mén)利益格局，距離綜合財(cái)政管理的要求尚有很大的差距。五是行政事業(yè)單位在資產(chǎn)管理上重購(gòu)置輕管理，重復(fù)購(gòu)置與低效運(yùn)轉(zhuǎn)并存。

三、促進(jìn)民族地區(qū)公共財(cái)政建設(shè)的對(duì)策

（1）加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。一是加大民族地區(qū)區(qū)域自治政策的研究力度，積極爭(zhēng)取資金和政策支持，將民族地區(qū)優(yōu)惠政策用足用活，落到實(shí)處。不斷加大對(duì)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，將公共財(cái)政建設(shè)與民族區(qū)域自治政策緊密結(jié)合，落到實(shí)處。二是轉(zhuǎn)變財(cái)政投入方式，盡可能地逐步減少特殊優(yōu)惠政策、直接投資和財(cái)政補(bǔ)貼，加大財(cái)政貼息、財(cái)政擔(dān)保力度。綜合運(yùn)用財(cái)政資金、財(cái)政政策、財(cái)政服務(wù)和財(cái)政監(jiān)督手段，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，為財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。三是健全機(jī)制和體制，規(guī)范財(cái)稅收入管理。健全和完善財(cái)政、稅務(wù)和人民銀行的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推行政府統(tǒng)一預(yù)算，形成完整統(tǒng)一的公共財(cái)政管理體系。建立財(cái)稅收入增長(zhǎng)監(jiān)測(cè)分析新機(jī)制，及時(shí)準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)財(cái)源變化和收入增長(zhǎng)趨勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)稅源的跟蹤檢查。

（2）轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立以績(jī)效為導(dǎo)向的部門(mén)預(yù)算編制體系。一是轉(zhuǎn)變政府職能，建立公共服務(wù)型政府。公共財(cái)政建設(shè)依賴于政府職能的轉(zhuǎn)變，只有徹底解決政府職能越位、錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象，才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的公共性、公平性、公益性、法治性。二是逐步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。對(duì)存量調(diào)整涉及既得利益，調(diào)整中面臨的阻力和困難大，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)必須是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，要結(jié)合民族地區(qū)發(fā)展的特點(diǎn)，按照增量調(diào)整側(cè)重體現(xiàn)政策導(dǎo)向，存量調(diào)整側(cè)重分配格局的優(yōu)化原則，逐步擴(kuò)大公共服務(wù)類(lèi)財(cái)政支出比重，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化。三是建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度，提高財(cái)政資金使用效益。建立公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，在部門(mén)預(yù)算編制中將績(jī)效評(píng)價(jià)從事后評(píng)價(jià)向預(yù)算編制、審查批準(zhǔn)、執(zhí)行過(guò)程等上游環(huán)節(jié)延伸，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)與部門(mén)預(yù)算的有效結(jié)合。

（3）加強(qiáng)制度建設(shè)，深化體制改革，建立和完善公共財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。一是建立和完善財(cái)政外部監(jiān)督機(jī)制。不斷完善和擴(kuò)大監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，接受人大、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、社會(huì)輿論等對(duì)財(cái)政的監(jiān)督。二是建立和完善預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。開(kāi)展預(yù)算合規(guī)性、績(jī)效性審核，充實(shí)審核內(nèi)容，從程序性審核過(guò)渡到實(shí)質(zhì)性審核，并使之融入部門(mén)預(yù)算編審過(guò)程。三是建立和完善經(jīng)常性監(jiān)督機(jī)制。盡快建立稅收收入和非稅收入的經(jīng)常監(jiān)控機(jī)制，對(duì)收入全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)依法征收、依法解繳、依法決算，強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算和國(guó)庫(kù)集中收付資金的審核。四是建立和完善財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。要優(yōu)化管理流程，對(duì)財(cái)政業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)履行職能情況進(jìn)行再監(jiān)督，切實(shí)將財(cái)政管理與財(cái)政監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)。