作者：張旭日 馬耀紅 曲文忠 單位：山東萊陽農學院

市(縣)鄉基層政權是國家政權的重要組成部分。提高基層政權行政效率,轉變基層政權工作作風,建設好基層政權,必須加強和重視基層政權的行政監督。本文擬從市(縣)鄉基層政權行政監督的制度建設,機構建設、隊伍建設、環境建設、體制建設,各種監督形式作用及其關系等方面探索基層政權行政監督的基本規律和對策,構筑基層政權行政監督的基本框架。行政監督是行政管理的重要職能,是對行政活動進行控制的重要手段,是行政機關本身及其外部的多元監督主體對行政機關(政府)及其公務員行政行為的科學性、合理性和合法性所實施的民主監督。行政監督有行政機關內部監督和行政管理監督兩種理解。行政機關內部監督(自律監督)是指國家行政機關按照組織法規定的權限,程序和方式對自身的行政行為和公務員的職務行為以及某些與職務行為相聯系的個人行為的合法性和有效性所實施的監督。它一般表現為兩種形式,即一般行政監督和專門行政監督。一般行政監督是各行政組織之間按照隸屬關系產生的內部監督,主要指行政上級和業務主管對行政下級和行政業務轄區所實施的監督,也包括平級行政機關的互相監督,行政下級對上級的監督(批評)。專門行政監督是職能部門在本行政區內所實施的專業性、技術性監督,是一種不存在隸屬關系的內部監督。專門行政監督包括對人事管理的行政監察和對財務管理的審計監督。行政監督是國家行政組織內專司監察職能的監察部門對其他行政機關及其公務員實行的監察、糾舉和懲戒等活動。審計監督是國家專設的審計機關,根據國家有關的方針、政策、法律、法規和財經紀律,按照一定的程序和方法,對各級政府及其職能部門的財政收支、國家財政金融機構和企事業單位的財政收支及國家投資企業的會計帳目等經濟行為進行檢查審核、分析評價、結論處理的綜合經濟監督活動。行政(管理)監督是多元監督主體對國家行政機關及其公務員的監督,是符合我國國情的行政監督。提高市(縣)鄉基層政權的行政效率,必須加強行政監督工作,針對當前我國基層政權行政監督存在的領導忽視、體制不順,監督環境較差(執法不嚴、違法不究)等問題,筆者認為應該從以下方面采取有效措施。

一、做好市(縣)鄉基層政權行政監督工作必須加強制度建設

改革開放以來,市(縣)鄉基層政權行政監督工作取得巨大成績,但仍存在一些問題,這些問題主要是制度缺陷造成的,要根本改變行政監督工作不力的現狀,使基層政權行政監督更好地為基層現代化建設服務,必須制定嚴格的制度,為行政監督工作的開展創造有利的環境。制度建設是做好行政監督的前提,是行政監督的基礎性工作。制度建設主要是國家要制定有關行政監督方面的法律、法規,使行政監督工作有法可依,防止盲目監督。行政監督方面的法律、法規包括行政監督實體法律法規和程序法律法規,要在完善實體法律法規的同時重視程序性法律、法規的制定,形成實體監督法律法規、程序性監督法律法規以及它們之間完整統一的體系,使行政監督工作真正走上法制化的軌道。如制定《行政監督法》等,在法律上對行政監督的機構設置、人員構成、職責權利、隸屬關系以及與其他各方面關系作出明確的規定,為各級政府的行政監督提供法律制度保障。國家要在必要的時候制定《社會團體監督法》、《人民群眾監督法》、《新聞監督法》等相關法律,不斷完善法規制度。制定行政監督方面的法律、法規要堅持嚴格,科學和便于實行的原則,要通過完善法規制度約束行政機關和公務員,推動行政機關和公務員自覺規范行政行為和職務行為,有關監督主體主要是國家機關監督主體和新聞輿論部門及其人員正確履行監督義務、責任,堅決打擊監督工作中的瀆職行為。只有加強制度建設,完善法規制度才能使全社會重視行政監督,使行政監督工作有章可循,防止形式主義,保證行政監督主體依法行使職權。

二、做好行政監督工作必須重視機構建設

市(縣)鄉基層政權要依法進行行政監督機構建設,這是行政機關內部監督的組織保證。黨和政府要根據國民經濟和社會發展的需要,按照有關法律、法規規定制定本地行政監督機構建設的長遠規劃,不能盲目、消極建設。監督機構是國家行政機關中專門從事監督工作的專門性、技術性職能部門,主要包括人事監察部門和財務審計部門。行政機構建設要與當前進行的市(縣)鄉機構改革配合,在精減的同時保證行政監督部門的建制,在人員構成、規模上作出科學規劃,按規劃建設,不能借口改革,削弱監督機構建設。市(縣)級要保持一定編制的監督機構,適當進行調整,在精減中建設,但不能取消監督機構或將監督機構合并到其他行政部門。鄉鎮一級可以設單獨監督機構或設專職公務員,直屬(縣)級行政監督機構,以保證機構監督者依法行使職權,防止腐敗發生。機構建設要堅持人事監察機構與審計監督機構并重的方針,防止只重人事監察機構不重視審計監督機構的傾向。發展社會主義市場經濟,更要重視審計監督的建設,通過健全審計監督機構,預防行政機關的經濟違法違紀行為,懲治貪污腐敗分子,維護國家利益。

三、做好基層政權行政監督工作必須重視隊伍建設

行政監督機構建設不僅要重視編制、規模,更要重視質量。行政監督機構的質量建設也就是隊伍建設。隊伍建設是行政監督的核心。行政監督隊伍要有較高的政治素質和業務素質。行政監督人員必須具備高度政治覺悟和良好的職業道德,要選拔那些秉公執法、無私無畏的同志加入行政監督隊伍。要經常開展對行政監督人員的職業道德、法制教育,增強他們拒腐防變的能力,依法懲治隊伍中的腐敗分子,保證隊伍的政治合格。由于行政監督是一項專業性很強的工作,需要掌握經濟、金融、法律等方面的知識,因此,在講政治的同時,要注意優化隊伍知識結構,選拔那些業務好、學歷高的人才做行政監督工作。要克服重德不重才或重才不重德的兩種錯誤傾向,按照德才兼備的標準,通過領導推薦、嚴格考核,公示的方法從公務員隊伍中選拔行政監督人員。隊伍建設要重視優化年齡結構,在發揮老同志作用的同時,讓更多的中青年同志擔當重任。國家可設立行政監督學院,直接為行政監督培養專門人才,也可通過培訓的方法讓在職監督人員到行政監督學院深造,全面提高他們的素質,唯有如此,才能建設一支高素質的行政監督隊伍。

四、做好行政監督工作必須進行環境建設

環境建設是行政監督建設的重要方面。當前行政監督工作效率不高,與行政監督環境不良有很大關系。監督環境不良表現在領導忽視,法制、監督意識差等。這嚴格制約了監督效力,影響了監督權威。要做好行政監督工作,必須進行環境建設。領導要轉變觀念,重視監督,支持監督部門獨立行使職權,不能以任何形式、理由干擾監督。新聞部門要宣傳監督工作,通過各種形式使人們了解行政監督工作,在全社會形成支持監督,尊重監督人員的良好社會風氣。黨和政府要為行政監督人員監督創造良好環境,支持監督者依法監督,對監督出的問題嚴肅處理。領導同志要以身作則,做依法監督和依法支持監督的典范,保證監督工作真正有法必依、執法必嚴,違法必究。監督工作要注重實效,切忌形式主義,要從嚴監督,要克服監督工作中的地方保護主義、部門保護主義。黨和政府要不斷提高行政監督人員的主人翁意識、法律意識,教育他們嚴格執法,維護和保障他們的合法權益。只有這樣,才能創造依法監督的良好環境,做好行政監督。行政監督環境建設是行政監督建設的關鍵,行政監督建設重在環境建設。