作者：呂月靜 單位：中共寧夏回族自治區(qū)委黨校

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱為新農(nóng)保)，是繼取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)直補(bǔ)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等政策之后的又一項(xiàng)重大惠農(nóng)政策。國務(wù)院總理溫家寶指出:“建立新農(nóng)保制度，是一項(xiàng)宏大的社會(huì)系統(tǒng)工程。能否順利推進(jìn)和完善這項(xiàng)制度，取決于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，取決于中央和地方財(cái)政的支付能力，也取決于農(nóng)民的認(rèn)識(shí)和接受程度。”［1］一項(xiàng)宏大的社會(huì)系統(tǒng)工程的施行，關(guān)乎所有農(nóng)民的福祉，要使這一制度發(fā)揮更好作用，取得更好效果，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度的可持續(xù)發(fā)展，政策評(píng)估必不可少。

一、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策綜合評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

在政策評(píng)估過程中，評(píng)估指標(biāo)的遴選直接影響政策評(píng)估的結(jié)果。因此，建構(gòu)科學(xué)、合理的評(píng)估指標(biāo)體系是政策評(píng)估成功與否的關(guān)鍵。本文設(shè)計(jì)了一套以政策方案、政策執(zhí)行和政策績(jī)效作為一級(jí)指標(biāo)包含二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)的綜合評(píng)估指標(biāo)體系，具體見表1。

二、寧夏新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策具體評(píng)估

1．政策方案評(píng)估

在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異明顯的當(dāng)下，地方政府的價(jià)值選擇是建立新農(nóng)保制度的政策前提。盡管中央近年來已著手推動(dòng)在全國范圍內(nèi)建立新農(nóng)保制度，但是否出臺(tái)、何時(shí)出臺(tái)、出臺(tái)什么樣的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，地方政府擁有相當(dāng)大的裁量權(quán)。寧夏回族自治區(qū)作為地處我國西北內(nèi)陸、經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)不發(fā)達(dá)、地方財(cái)政收入較低(以2009年為例，寧夏地方財(cái)政一般預(yù)算收入僅為111．58億元，在全國31個(gè)省市自治區(qū)中排倒數(shù)第三)的少數(shù)民族地區(qū)［2］，積極響應(yīng)國務(wù)院號(hào)召，于2009年開始在賀蘭、鹽池、平羅三縣試點(diǎn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并且相比全國提前10年實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保的全覆蓋，這體現(xiàn)了寧夏新農(nóng)保政策的公平普惠價(jià)值取向。

(1)明確性。寧夏新農(nóng)保政策內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單、易于理解，無論是個(gè)人的繳費(fèi)數(shù)額、政府的補(bǔ)貼資金，還是待遇計(jì)發(fā)等核心內(nèi)容和重要環(huán)節(jié)都相對(duì)通俗易懂。適應(yīng)了廣大農(nóng)村勞動(dòng)者的特點(diǎn)和要求，獲得了廣泛的支持和認(rèn)同。另外，寧夏新農(nóng)保政策方案設(shè)計(jì)中明確了中央政府、自治區(qū)政府和縣級(jí)政府所承擔(dān)的作為制度的制定者、引導(dǎo)者、監(jiān)管者和財(cái)政支持者的職責(zé)和角色。政府在新農(nóng)保制度中責(zé)任的合理定位是保證新農(nóng)保制度持續(xù)、健康發(fā)展的核心和基礎(chǔ)。

(2)公平性。公平性是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的基本特征之一，也是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施的首要原則。在評(píng)價(jià)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施效果時(shí)首先應(yīng)關(guān)注其公平性。寧夏新農(nóng)保政策規(guī)定凡年滿16周歲以上(不含在校學(xué)生)，未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民，均可以在戶籍地自愿參加新農(nóng)保，并且采取了“雙低”原則，即個(gè)人繳費(fèi)的低標(biāo)準(zhǔn)與享受養(yǎng)老金的低標(biāo)準(zhǔn)。在繳費(fèi)方面，新農(nóng)保制度實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式，建立了“多繳多得”機(jī)制、“長(zhǎng)繳多得”機(jī)制和特殊補(bǔ)貼機(jī)制。這一制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)了制度內(nèi)部的公平性，自愿參保體現(xiàn)了同一制度范圍內(nèi)的人群享有平等的參保權(quán)益;財(cái)政傾向補(bǔ)貼弱勢(shì)群體，能夠發(fā)揮制度的收入再分配功能;保障待遇有差別，但處于一個(gè)合理的水平范圍內(nèi)。

(3)可行性。

一是寧夏新農(nóng)保制度從一開始就做到了目標(biāo)任務(wù)、制度安排、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼、待遇標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)辦服務(wù)“六統(tǒng)一”，為今后逐步實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保區(qū)級(jí)統(tǒng)籌奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。各市縣在自治區(qū)統(tǒng)一制度框架下，制定符合本地特點(diǎn)的政策，既保持了全區(qū)政策的統(tǒng)一性，又充分考慮了地方實(shí)際，增強(qiáng)了政策的針對(duì)性和可操作性。

二是新農(nóng)保試點(diǎn)經(jīng)辦管理規(guī)程實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化操作，建立健全各種規(guī)章制度，明確經(jīng)辦崗位職責(zé)、權(quán)限和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，保證了新農(nóng)保試點(diǎn)工作有章可循、順利開展。目前，新農(nóng)保試點(diǎn)各類工作賬表卡冊(cè)齊全、規(guī)范，經(jīng)辦工作運(yùn)行良好。

三是制度設(shè)計(jì)從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，低水平起步，籌資和待遇標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及各方面承受能力相適應(yīng)，并為今后逐步提高標(biāo)準(zhǔn)留出空間。從繳費(fèi)檔次的設(shè)定看，共設(shè)100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)繳費(fèi)檔次，沒有再增設(shè)繳費(fèi)檔次。從繳費(fèi)水平上看，100元大體相當(dāng)于2008年寧夏農(nóng)村居民人均純收入(3682元)的2.7%，適合經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的山區(qū)和低收入農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)承受能力;500元大體相當(dāng)于2008年寧夏農(nóng)民人均收入的13．6%，可供川區(qū)及收入較高的農(nóng)村居民選擇。

四是在資金保障上，中央政府的補(bǔ)貼基本沒有壓力，地方政府的財(cái)政壓力我們可以簡(jiǎn)單地測(cè)算一下。按照《寧夏回族自治區(qū)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施意見》規(guī)定，按100元最低繳費(fèi)，每人每年給予不低于30元的補(bǔ)貼。在新農(nóng)保制度“實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民全覆蓋”的條件下，則寧夏地方財(cái)政年最低補(bǔ)貼數(shù)額=∑寧夏16～59歲農(nóng)村人口數(shù)×30。計(jì)算的結(jié)果是寧夏地方財(cái)政2008年對(duì)新農(nóng)保的年補(bǔ)貼數(shù)額約為7038萬元，占寧夏當(dāng)年財(cái)政收入的比重為0．740772%［3］。總體來看，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)并不是很重，但問題在于，由于存在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政能力的不平衡，貧困地區(qū)地方財(cái)政支持的壓力很大。尤其是寧夏山區(qū)8縣(區(qū))均屬國家級(jí)貧困縣，財(cái)政十分困難，8縣農(nóng)業(yè)總?cè)丝跒?10．27萬人，其中60周歲以上人口20．93萬人，分別占寧夏農(nóng)業(yè)人口和60周歲以上農(nóng)業(yè)人口的一半以上。

五是寧夏新農(nóng)保政策在制度銜接上，注重全面整合。為了解決當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”的問題，寧夏對(duì)當(dāng)前農(nóng)村已開展的“老農(nóng)保”、村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)等農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行整合，并將農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度整合融入新農(nóng)保制度。

六是在工作體系上，整合農(nóng)村公共服務(wù)資源，投入1000萬元資金，先期建設(shè)50個(gè)全區(qū)規(guī)范統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生保障服務(wù)中心，切實(shí)做到工作機(jī)構(gòu)、工作人員、工作條件、工作經(jīng)費(fèi)“四到位”，為全面推行試點(diǎn)提供了物質(zhì)保證。寧夏新農(nóng)保政策在政策方案設(shè)計(jì)上也還存在一些不足。比較突出的是寧夏新農(nóng)保政策的科學(xué)性問題。現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)歷了一百多年的發(fā)展，其理論和保險(xiǎn)技術(shù)等較為成熟，特別是養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)，無論現(xiàn)收現(xiàn)付制還是基金積累制，其核心的基金平衡關(guān)系都有著嚴(yán)格的保險(xiǎn)數(shù)量關(guān)系且能通過保險(xiǎn)精算來計(jì)算。而寧夏新農(nóng)保方案中的一些主要參數(shù)，如繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、退休年齡、平均余命、財(cái)政補(bǔ)貼力度等大多數(shù)仍是經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，基本上沒有引入保險(xiǎn)精算。舉例來說，寧夏新農(nóng)保個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)為139，也就是說新農(nóng)保制度為參保人員承擔(dān)近12年的養(yǎng)老金支付。但一般測(cè)算認(rèn)為，我國農(nóng)村老年人60歲時(shí)的平均余命為20歲，將與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付年限存在同樣的缺口問題，勢(shì)必構(gòu)成較大的隱形壓力。