1868年2月，日本實(shí)行三職七科（相當(dāng)于部）之制，后撤銷(xiāo)七科改設(shè)八局，建立三職八局之制。在八局中，總裁局（相當(dāng)于內(nèi)閣總理府）居首，統(tǒng)理其他七局。設(shè)總裁1人，副總裁2人，輔弼2人，顧問(wèn)3人，弁事8人，吏官2人。其余七局均設(shè)督（相當(dāng)于部長(zhǎng)）、輔（相當(dāng)于副部長(zhǎng)）、權(quán)輔（相當(dāng)于司局長(zhǎng)）和判事（相當(dāng)于處長(zhǎng)）。通過(guò)這次調(diào)整，在原有的參與總數(shù)中擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人數(shù)大大增加。倒幕派的下級(jí)武士伊藤博文、大隈重信等人，均以參與、判事等身份躋身政府領(lǐng)導(dǎo)崗位。另外，長(zhǎng)州藩士木戶孝允、薩摩藩士大久保利通和土佐藩士后藤象二郎，均以參與的資格擔(dān)任總裁局顧問(wèn)，成為政府中頗為活躍的人物。以上這些情況說(shuō)明，下級(jí)武士改革派的實(shí)力和作用伴隨著明治政府的機(jī)構(gòu)調(diào)整在不斷的加強(qiáng)。

1868年6月，明治政府參考西方國(guó)家三權(quán)分立的思想頒布了《政體書(shū)》，撤消三職制，按太政官制實(shí)行政府機(jī)構(gòu)大改組。這次新設(shè)立的行政機(jī)構(gòu)，總稱(chēng)“七官”二局之制，即為第一次太政官制政府。第一次太政官制政府的領(lǐng)導(dǎo)核心是議政官的上局（設(shè)議定和參與）和下局（設(shè)議長(zhǎng)和“貢士”即各藩的代表），以及行政官的輔相（相當(dāng)于政府總理）。在這一時(shí)期，下級(jí)武士改革派的地位有了進(jìn)一步提升。如在三職七科、八局時(shí)沒(méi)有進(jìn)入上位的木戶孝允、西鄉(xiāng)隆盛、大久保利通等人，都進(jìn)入到議政官上局。還有一些人被提拔到政府的顯要崗位，如曾執(zhí)導(dǎo)長(zhǎng)州藩軍制改革的大村益次郎被任命為軍務(wù)官副知事（筆者注：在七官中除行政官外，其余六官的職位級(jí)別依次為知事、副知事和判事），薩摩藩陪臣之子寺島宗則被任命為外國(guó)官副知事，佐賀藩士大隈重信先后被任命為外國(guó)官副知事、會(huì)計(jì)官副知事等。此后明治政府對(duì)太政官制做了進(jìn)一步的調(diào)整完善，設(shè)立二官六省（第二次太政官制）及集議院等各部門(mén)。太政官設(shè)左大臣、右大臣、大納言和參議。在這次政府機(jī)構(gòu)中，在下級(jí)武士改革派出身者居多數(shù)的同時(shí)，在領(lǐng)導(dǎo)中樞里開(kāi)始占據(jù)優(yōu)勢(shì)，如大久保利通、廣澤真臣、木戶孝允、大隈重信等人，均陸續(xù)被增補(bǔ)為參議。另外，原參與中擔(dān)任省卿、大輔、少輔的人較前大為增加，如民部大輔廣澤真臣、井上馨，兵部大輔大村益次郎、山縣有朋，大藏大輔大隈重信等。這些人雖然擔(dān)任各省副職，但卻掌握著很大一部分政府的實(shí)際權(quán)力，成為明治政府的中堅(jiān)力量。從這次政府改組起，下級(jí)武士改革派出身者開(kāi)始從封建家臣地位擺脫出來(lái)，向近代文官轉(zhuǎn)變。

1871年8月，明治政府結(jié)合廢藩置縣的改革進(jìn)一步改組了中央政府。同年9月13日制定《太政官職制》，建立了三院八省的政府統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，即第三次太政官制。因當(dāng)時(shí)的客觀實(shí)際形勢(shì)需要，明治新政府把第三次太政官制的中樞權(quán)力（太政官）集中到只包括太政大臣、左右大臣及由薩摩、長(zhǎng)州、士佐、肥前等四強(qiáng)藩出身的極少數(shù)參議手中，舊的公卿、藩主基本上被排除于中樞權(quán)力之外。另外，第三次太政官新增補(bǔ)的高級(jí)官員比較多，這些高級(jí)官員多是那些主張學(xué)習(xí)西方推行資產(chǎn)階級(jí)改革的人才。例如，森有禮、青木周藏、吉田清、前島密、尾庸三等等。他們中不乏留學(xué)歐美者，可以說(shuō)是日本近代化事業(yè)的開(kāi)拓者和創(chuàng)造者，對(duì)于整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的改革或者近代文官制度的形成具有重大影響。

內(nèi)閣制的形成與近代文官制度的建立

1871年8月，日本廢藩置縣后，明治政府最終完成了國(guó)家統(tǒng)一。此時(shí)，擺在新政府面前的一個(gè)重要任務(wù)，便是把封建的、落后的日本改造成為一個(gè)先進(jìn)的資本主義國(guó)家。1869年，受雇于日本政府的荷蘭裔美國(guó)人維伯克（G.H.F.Vorbelk）向日本政府提出組團(tuán)巡視歐美、考察西歐文明的建議。這之后，明治政府于1871年10月，派遣以右大臣兼外務(wù)卿巖倉(cāng)具視為特命全權(quán)大使，參議木戶孝允、大藏卿大久保利通、工部大輔伊藤博文、外務(wù)少輔山口尚芳為特命全權(quán)副使的大型使節(jié)團(tuán)，前往美國(guó)和歐洲各國(guó)考察。三條實(shí)美將這次使節(jié)團(tuán)的出訪考察，看作是與日本前途命運(yùn)攸關(guān)的重大舉動(dòng)。他在致送辭中說(shuō)：“外交內(nèi)治，前途之大業(yè)，其成與否，實(shí)在此舉。”

使節(jié)團(tuán)考察的國(guó)家主要有美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、俄國(guó)、瑞士、丹麥、德國(guó)、意大利等，共有15個(gè)之多。使節(jié)團(tuán)于1873年9月1日歸國(guó)，歷時(shí)近兩年。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，明治時(shí)代大輔以上的政府高級(jí)官員半數(shù)以上有親身周游歐美的經(jīng)歷。早期工部省大丞以上官員共5名：出身土佐的后藤象二郎和出身長(zhǎng)州的伊藤博文、河瀨忠孝，山（尾）庸三、井上勝都曾出國(guó)留學(xué)或考察。在歐美期間，伊藤博文向美國(guó)國(guó)會(huì)議員發(fā)表了題為《天皇陛下預(yù)期目標(biāo)施行要點(diǎn)》的演說(shuō)，內(nèi)稱(chēng)：“……各國(guó)之政治、制度、風(fēng)俗、教育、營(yíng)生、守產(chǎn)等大都超越于我東洋。是以志在將此開(kāi)化之風(fēng)移植我國(guó)，并使我國(guó)民也能迅速進(jìn)入同等之開(kāi)化區(qū)域。故夜以繼日以歷經(jīng)勤勉為第一要?jiǎng)?wù)。”伊藤在演說(shuō)中還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“日本所要仿效的，就是歐美各國(guó)現(xiàn)行的各種制度。”從伊藤的演說(shuō)中我們可以看出，日本明治初年的文明開(kāi)化就是要向西方學(xué)習(xí)，并全面效仿歐美。

通過(guò)這次歐美的考察，以大久保利通、西鄉(xiāng)隆盛、木戶孝允、板垣退助、山縣有朋等為首的下級(jí)武士改革派強(qiáng)烈地認(rèn)識(shí)到，日本民族在西方列強(qiáng)展開(kāi)激烈殖民競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代，如果不徹底革新，奮發(fā)圖強(qiáng)，銳意進(jìn)取，便極有可能淪為西方列強(qiáng)的魚(yú)肉，任人宰割。因此，順應(yīng)時(shí)代，大膽革新，銳意改革，重視知識(shí)才能，成為他們一致的呼聲，“一個(gè)適應(yīng)時(shí)代要求，不斷進(jìn)行自我革新的官僚領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)長(zhǎng)期在明治政府中占據(jù)上層，是明治時(shí)期日本政府能夠充分動(dòng)員起多元化的能動(dòng)的人才資源，初步完成了建設(shè)新興工業(yè)化強(qiáng)國(guó)的任務(wù)的一個(gè)重要原因”，一個(gè)富有進(jìn)取精神的強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心正日趨形成。

19世紀(jì)70年代爆發(fā)的一場(chǎng)轟轟烈烈的“自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)”更加快推動(dòng)了明治政府的近代政權(quán)建設(shè)。在巖倉(cāng)使節(jié)團(tuán)出使歐美考察時(shí)，面對(duì)西方政治改革的大潮，木戶孝允不無(wú)感慨地說(shuō)：“各國(guó)事跡雖有大小文鄙之差，然究其所以廢興存亡者，要之唯在于顧其政規(guī)典則之隆替得失如何。”由此感到日本迫切需要建立資產(chǎn)階級(jí)法制。在探究建立哪國(guó)政治體制時(shí)，大久保利通等維新元老在承認(rèn)民主政治合理性的同時(shí)，認(rèn)為必須“按照我國(guó)皇統(tǒng)一系的典例和人民的開(kāi)化程度，斟酌其得失利弊，制定法憲典章”[8]351。經(jīng)過(guò)認(rèn)真斟酌權(quán)衡之后，他們認(rèn)定德國(guó)的集權(quán)政治體制比較符合日本的實(shí)際，負(fù)責(zé)考察政法的木戶孝允當(dāng)機(jī)立斷“尤當(dāng)取者，以普國(guó)為最”。1882年3月，明治政府派遣以伊藤博文為首的“憲法考察團(tuán)”去歐洲考察憲法情況。伊藤博文在歐洲停留了13個(gè)月，其中8個(gè)月就是在德國(guó)和奧地利。在德期間，伊藤博文親自聆聽(tīng)德國(guó)法學(xué)家格奈斯特對(duì)普魯士憲法的逐條解說(shuō)。通過(guò)訪問(wèn)、請(qǐng)教和實(shí)地考察，伊藤博文大體形成了效法普魯士憲法的構(gòu)想。除考察憲法外，伊藤博文還特別重視考察建立“行政國(guó)家”的事項(xiàng)，比如建立國(guó)立大學(xué)、培養(yǎng)國(guó)家官吏、實(shí)施官吏考試等。在這方面，伊藤博文親自拜訪了奧地利的施泰因教授，通過(guò)請(qǐng)教，伊藤博文頭腦里逐漸形成了建立與大學(xué)教育和資格任用考試制度相關(guān)聯(lián)的專(zhuān)門(mén)官僚制的概念。1883年8月，伊藤博文回國(guó)。在立憲之前，明治政府為了防止政黨通過(guò)國(guó)會(huì)掌握政府權(quán)力，首先著手建立內(nèi)閣。1885年12月22日，日本政府開(kāi)始實(shí)行內(nèi)閣制。第一屆內(nèi)閣在總理大臣領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)9省（部）：外務(wù)、內(nèi)務(wù)、大藏、陸軍、海軍、司法、文部、農(nóng)商務(wù)和遞信（郵電部），還有內(nèi)閣書(shū)記官長(zhǎng)、法制局長(zhǎng)等要職。各省內(nèi)設(shè)局（司）、課（處、科）等部門(mén)[9]7。在實(shí)施內(nèi)閣制的同時(shí)，為了適應(yīng)近代資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的需要，尤其是建立和維護(hù)近代天皇制的需要，明治政府著手采取各種立法措施，使近代文官的一套制度進(jìn)一步健全起來(lái)，特別是有關(guān)考試、考核和任用等一系列條規(guī)。

伊藤博文在第一屆內(nèi)閣成立后，任首屆內(nèi)閣總理大臣，他組閣后首先宣布“官紀(jì)五章”，其中第二章明確規(guī)定：“士進(jìn)須經(jīng)過(guò)考試”。緊接著，明治政府《官吏綱要》出臺(tái)，對(duì)有關(guān)官吏的考試、任用和嚴(yán)明官紀(jì)等作了具體而詳細(xì)的規(guī)定。1886年，為效法西方國(guó)家組織的官吏考試任用制度，伊藤內(nèi)閣組織人力翻譯了大量的普、奧、英、法、比、美等國(guó)的官吏考試法規(guī)，并公開(kāi)出版了《各國(guó)官吏考試法規(guī)（類(lèi)）集》（共3卷）一書(shū)。1887年7月明治政府又參照歐美國(guó)家主要是德國(guó)的官吏錄用制度，頒布了《文官考試試補(bǔ)及見(jiàn)習(xí)規(guī)則》（明治二十年第37號(hào)敕令），初步建立了日本的官吏考試任用制度。該法規(guī)主要是規(guī)定選拔高級(jí)文官和普通文官的范圍，如奏任官試補(bǔ)必須經(jīng)過(guò)高等考試錄用，判任官見(jiàn)習(xí)必須經(jīng)過(guò)普通考試錄用，另外還特別重視國(guó)立大學(xué)的學(xué)歷，給東京帝國(guó)大學(xué)畢業(yè)生等以免試的特權(quán)。隨著政黨活動(dòng)的日益開(kāi)展，為防止政黨濫用私人，保證常職文官的穩(wěn)定，明治政府進(jìn)一步修訂了文官制度。1893年10月，頒布《文官任用令》（明治二十六年第183號(hào)敕令）和《文官考試規(guī)則》（明治二十六年第197號(hào)敕令）。這次《文官任用令》規(guī)定奏任官須從高等文官考試合格中任用，而《文官考試規(guī)則》則是對(duì)高等文官考試和普通文官考試的實(shí)施辦法的相關(guān)具體規(guī)定。另外對(duì)帝國(guó)大學(xué)畢業(yè)生免試的特權(quán)在這次規(guī)定中被廢除。兩法令的制定，表明以考試任用高等文官的原則已經(jīng)基本確立。與此同時(shí)，明治政府還制定了針對(duì)外交官、領(lǐng)事官及書(shū)記生的任用令及考試規(guī)則，即《外交官領(lǐng)事官及書(shū)記生任用令》（明治二十六年第187號(hào)敕令）和《外交官及領(lǐng)事官考試規(guī)則》（明治二十六年第213號(hào)敕令）。為進(jìn)一步防止黨人獵官現(xiàn)象的發(fā)生，明治政府于1899年3月再次修改《文官任用令》（明治三十二年第63號(hào)敕令），這次任用令把考試取士的范圍又進(jìn)一步擴(kuò)大。除親任官（天皇親自舉行親任式的敕任官）外，其他新任敕任官必須具有奏任文官的資格，且官位須在三等以上（有特別專(zhuān)門(mén)知識(shí)者，如法官、軍官除外），任過(guò)滿1年以上敕任文官職務(wù)者，以及敕任文官中的高等文官考試合格者[10]160。同時(shí)頒布《文官分限令》（明治三十二年第62號(hào)敕令）和《文官懲戒令》（明治三十二年第63號(hào)敕令）。前者是對(duì)在職文官的資格和地位給予法律上的保障，后者規(guī)定了對(duì)文官的懲處條件和懲處形式。這三個(gè)法令即是后來(lái)著名的“文官三令”。至此，官吏的考試、任用、晉升、罷免、懲處均有章可循，有法可據(jù)。至此，日本的近代文官制度乃全面確立。

結(jié)語(yǔ)

日本近代文官制度作為日本明治維新的一個(gè)重要組成部分，日本近代文官制度是伴隨明治政權(quán)的不斷演進(jìn)以及下級(jí)武士改革派逐漸上升到明治政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心而逐漸形成與完善的，是隨著現(xiàn)代內(nèi)閣制的建立而正式被確立的。

本文作者：姚春海 單位：長(zhǎng)江師范學(xué)院 歷史文化與民族學(xué)院