一、美國有機農業發展政策變遷

(一)有機農業規范階段

1990年美國國會通過了有機食品生產法案(OrganicfoodsProductionAct，OFPA)，把“有機”一詞正式寫進了法律。該法案第6501條款監管美國國內的所有未經加工的有機農產品生產、運輸、加工和標識或加工過的有機農產品的銷售、標識;6505(b)條款監管進口的在美國市場銷售的有機農產品。同時，該法案授權農業部成立“國家有機計劃”(NationalOrganicProgram，NOP)和國家有機標準委員會(NationalOrganicStandardsBoard，NOSB)，由NOSB負責制定有機農產品準則。1995年4月，NOSB界定了有機農業、有機農產品、有機農產品標簽等相關概念。NOSB把有機農業定義為一種生態生產管理體系，該體系能夠改善和增強生物多樣性、生物循環和土壤生物活性。“有機”是指按照OFPA法案規定標識進行生產。有機農業的最基本目標就是要完善土壤、植物、動物和人類相互依存的社區的可持續發展。經過5年的討論和監管實踐，2000年12月美國最終統一了全國有機農產品生產、運輸和加工標準，有機農業監管被寫進了美國聯邦監管法典。

(二)有機農業快速發展階段

2001年美國有機標準正式施行，2002年美國建立了全國統一的有機認證體系。根據2002年《農業法案》，美國政府對有機認證成本采取財政補貼。近年來美國加大了有機農業發展支持力度，在2008年的《農業法案》中增加了園藝和有機農業部分，大幅度提高了美國財政對有機農業認證成本分攤補貼和與有機農業相關的研究經費。例如，該法案第10301條款對2002年《農業保護和農村投資法案》中的10606條款進行了修改，補貼起點由2002財政年度的500萬美元增加到2008財政年度的2200萬美元，認證成本補貼由2002年的500美元/英畝提高到2008年財政年度的750美元/英畝，75%的認證成本由財政支出;該條款要求政府收集和報告有機農業生產和銷售數據、具體報告收集和分析與有機農業相關的農產品價格數據、調查和分析并出版有機生產、儲藏、運輸、零售和發展趨勢的研究報告(包括消費者購買渠道);調查和分析源于有機生產的農產品數據。第10303條款規定美國國家有機計劃在2008—2012年的財政支持分別為500萬美元、650萬美元、800萬美元、950萬美元和1100萬美元①。此外，該法案對有機農業轉換期內補貼、貿易、信貸、有機研究和農作物保險五個方面做了相應規定。1.轉換期支持。在與有機農業生產相關的轉換期內，農戶可以獲得環境質量激勵計劃2～8萬美元的補貼，對農業轉換進行技術支持以達到美國農業部有機生產標準;通過轉換管理計劃對有機生產者提供認證交叉交聯;通過轉換儲備計劃支持新進入的有機生產轉換農戶或牧戶。2.貿易支持。2008年《農業法案》增加了有機農產品市場進入計劃，該計劃為美國有機農產品和有機食品通過技術支持、市場研究、提高產品附加值和開拓市場提供成本分攤基金。3.信貸支持。美國實施轉換期內貸款和貸款擔保計劃，該計劃對合格的新進入有機農業生產的農戶、牧戶和處于劣勢的農戶、牧戶、土地所有者或土地租賃戶給予優先貸款，以期應對轉換期的高成本、順利過渡到有機農業生產階段或幫助生產者實現轉換。4.研究支持。美國政府增加強制商品信貸合作基金，由2002年的1500萬美元提高到2009—2012年每個財政年度的7800萬美元，并增加了轉換期和有機實踐研究環境效果、開發和改良有機生產種子兩項研究內容。5.保險支持。2008年《農業法案》要求聯邦農作物保險公司對有機農產品和常規農產品歷史損失的顯著性、持續性和系統性進行研究，改善有機農產品保險覆蓋面，減少有機農作物保費。

針對有機農產品供應鏈不暢情況，美國農業部在2009年5月設立5000萬美元基金用于改善國內有機食品生產，該基金資助轉換期農作物輪作、承擔農作物輪作成本、營養管理、蟲害管理、牧場和飼料收割管理六個方面的有機農業轉換實踐。同時，NOP制定了2010—2012年戰略綱要，明確政府對有機農業發展及監管職責。NOP作為美國農業部的一個獨立機構，專門執行和管理與有機農產品有關的國內外事務、監管所有有機農作物、牲畜及根據有機標準認證的農產品，并與聯邦政府部門、州政府、大學與研究機構、國外相關組織等保持聯系。經過20多年有機農業政策探索和發展，美國政府構建了完善的監管體系，形成了完整的有機農產品監管鏈條，其龐大的網絡信息管理系統有效保障了政府監管，確保了有機農產品的公信力和透明度。

二、美國有機農業政策支持的經濟學釋義

美國有機農業發展政策與有機農業生產的外部性有關。考慮到農業干預行動對農業生態系統的中長期影響，有機農業在生產糧食同時又建立生態平衡，防止出現土壤肥力問題或蟲害問題，是實現農業可持續發展的重要路徑，因而有機農業生產對環境存在正的外部性，即長期采取有機農業生產對環境改善帶來好處。在存在正外部性情況下私人成本高于社會成本。如果由私人提供有機農產品，市場中的供給量會小于社會理想狀態下的供給量。從理論上說，政府補貼可以降低私人成本，擴大供給、實現均衡。因此，基于經濟學理論的補貼理念為各國所接受。但從實踐角度分析，較高的價格紅利和有機農業較高的預期收益是美國政府補貼的真實動機。隨著人們對健康和食品安全的關注，越來越多的消費者選擇有機食品，全球有機食品貿易持續增長。根據FiBL統計，1999年全球有機食品貿易額為152億美元、2002年為230億美元、2005年為332億美元、2008年增加到509億美元，受金融危機影響，2009年增長減緩，但仍達到549億美元，其中美國有機食品貿易額占44.5%，為全球第一大有機食品貿易國。較高的價格紅利隱含了較高的預期收益①。美國農業部在舊金山、波士頓等城市設立了有機農產品監測點，跟蹤有機水果、有機奶制品、有機動物制品等有機食品的銷售量和價格走勢。其公布的對大米、雞蛋、胡蘿卜等有機農產品數據顯示，有機農產品價格高于常規產品1～4倍，但價格總體走勢趨于下降。以有機大米和有機雞蛋為例，2004—2006年1月至12月平均數據顯示，每磅有機大米價格高出常規大米價格分別為2.43、1.99和1.42美元;以每打計算，有機雞蛋比常規雞蛋平均價格高出2.69、2.81和2.63美元②。素考慮，全球任何國家都存在一些高端的剛性消費者，價格變化對其影響很小，價格上升消費不變。對于普通消費者而言，有機農產品和有機食品價格降低將會大幅度提高其需求量。根據美國有機貿易協會調查，2010年有機水果和有機蔬菜占有機食品貿易量的比重達到39.7%，貿易額達到106億美元，占有機食品貿易額的12%，比2009年增長了11.8%;第二大類是奶制品，貿易額為39億美元，漲幅達到9%，占整個美國奶制品市場份額的6%①。有機水果、蔬菜和奶制品需求量上升得益于價格下降。

三、美國有機農業發展政策效應

從全球來看，美國不是有機農業發展最早和政策支持力度最大的國家，但政府對有機農業生產尤其是對轉換期的各項支持政策降低了農戶生產成本，吸引了越來越多的農戶進入有機農業生產，推動了有機農業發展和有機食品貿易的快速增長、穩定了農業就業、增加了農民收入。

(一)有機農業面積逐年增加

2008—2010年，美國有機認證總面積保持在481萬英畝。美國農業部官方統計對有機農業面積進行了分類、對有機牲畜和有機家禽認證進行了統計。美國有機認證面積總體呈上升趨勢，由1992年的93.5萬英畝增長到2008年的481.5萬英畝，20年增長了4.1倍。其中，牧場面積由53.2萬英畝增加到216萬英畝，農作物面積由40.3萬英畝增加到265.5萬英畝，農作物認證面積增幅較大。美國有機牲畜如菜牛、奶牛、豬、羊和雞、火雞等認證呈大幅度增長，牲畜認證增長比較穩定，但家禽類認證波動很大。其中，奶牛認證數量增長最大也比較穩定，1992—2008年奶牛認證從2265頭增加到249766頭，2000—2008年奶牛認證環比增長率分別為27%、38%、11%、1%、16%、49%和28%②。

(二)有機農業發展推動了有機食品貿易

1998—2011年美國有機食品貿易額平均增長率達到13.6%，高于食品貿易額增長率(3.3%)約4.1倍，有機食品貿易額占食品貿易額的比重由1997年的0.8%提高到2011年的4.2%，增長了5倍多。盡管受2007年金融危機影響，食品貿易和有機食品貿易增長均出現較大幅度下滑，但2009年之后有機食品貿易開始逐步上升，其增幅在2009—2011年分別達到5.1、7.7%和9.4%③。

(三)有機農業發展為美國農業創造了就業機會

在過去100多年中，隨著美國農業現代化發展，美國農民大規模向城市轉移，農業就業人數一直呈現下降趨勢，雇傭農業工人從1900年的約338萬人下降到2010的105萬人。就業人數的增加得益于美國有機農業和有機食品貿易的發展。根據2012年4月25日美國有機食品協會報告，2010年有機食品行業為美國創造了50萬個就業崗位，對美國經濟產生了重要影響。報告認為每10億有機食品貿易額就可以創造2.1萬個就業崗位，使用有機成分加工比使用常規成分加工的產品可以多創造21%的就業機會。從美國有機和常規農業勞動力和投入比較同樣可以發現，有機農業生產屬于勞動密集型，農場規模較小，需要認證，依賴較小的銷售渠道，因而發展有機農業能夠創造更多的就業。

(四)有機農業提高了農戶收入

美國農業部最近公布了第一次對每個州的有機農業生產調查結果，認為有機農業已經成為美國農業的重要組成部分。調查結果顯示，2007年有機農業平均盈利高于全美農業盈利，有機農業凈收入高于全美農業凈收入。對14540戶有機農業調查結果顯示，與有機農業有關的農戶年平均凈收入達到20249美元，全部農戶年平均凈收入為15133美元，這表明有機農業生產收益高于常規農業收益，而這還沒有包括土壤改善、能源節約和碳減排帶來的社會收益。從銷售額看，有機農戶年均銷售217675美元，所有農戶年均銷售為134807美元;有機農業支出為171978美元，所有農戶平均支出為109359美元。因此，有機農業生產成本相對較高，但收益較大①。

四、結論與啟示

與歐洲相比，美國有機農業發展比較晚，有機農業面積比重比較小，但美國政府認識到有機農業發展的潛在優勢，由國會立法規范有機農業發展，直接把有機農業納入聯邦監管法典;農業部授權成立NOP管理有機農業生產、運輸、加工和銷售，由農業部認可的認證機構對有機農業進行認證，同時通過龐大的網絡和信息管理系統對有機農業和有機食品發展進行跟蹤和研究。美國政府對發展有機農業和有機食品貿易的多元化政策支持在短期內取得了很好的效應，減少了有機農業進入者成本，創造了就業，提高了有機農業生產者凈收入;對消費者來說，有機農產品和有機食品供給增加驅動價格下降，擴大了有效需求，拉動了美國有機食品貿易的持續增長。通過美國有機農業發展政策及其效應分析，本文認為有兩點值得我國借鑒:

第一，我國政府應該加大對有機農業轉換期內的政策支持，減少進入者交易成本。我國從20世紀80年代開始發展有機農業，有機農業進入者主要有農場、“基地+農戶”、農業公司、大戶等，但有機農業生產者主要自行承擔轉換期內的高成本和高風險，同時，生產者必須依賴自身資源拓展市場和建立營銷渠道，高生產成本和高交易成本阻礙了很多潛在進入者。應該借鑒美國政府的做法，對有機農業生產者轉換期進行財政補貼，實行信貸、保險、技術支持及轉換期后的認證成本分攤政策，支持有機農業發展，實現有機農業發展的可持續性。

第二，合并機構、建立中央信息平臺，完善有機農業和有機食品貿易監管信息系統，及時監測和跟蹤有機農業面積、有機農產品價格、成本收益變化信息，為有機農業和有機食品生產者、批發商、零售商、消費者、研究者提供信息服務，提高交易效率。從有機農業發展現狀看，我國對有機農業研究不足、信息獲取困難、缺乏對有機農業和有機食品貿易的評估與發展戰略規劃。我國在1995年制定了《有機食品標志管理章程》和《有機食品生產和加工技術規范》，2001年頒布了《有機食品認證管理辦法》，并于2001年和2002年實施了《有機食品技術規范》，已經具備比較完善的監管法規，我國還與國際組織和國外合作建立了認證機構，這為我國有機農業發展提供了制度保障。但在實際運行中，由于管理機構較多、涉及的國內外認證機構標準不統一、社會信用較差、大眾認知有限，這在一定程度上影響了認證產品的公信力。根據有機農業發展和有機食品貿易的競爭優勢，本文建議在原有有機農業監管、認證等多部委負責基礎上，合并成立一個由農業部管理的權威的國家有機農業發展機構，制定有機農業發展長期規劃、監管有機農業和有機食品貿易。

本文作者：謝玉梅 單位：江南大學商學院