一、地方行政立法監督的趨勢

對行政權一直保持高度警惕的美國，要求行政機關的活動必須受法院、立法機關、上級行政機關和全體公民的監督。行政機關可以根據議會的授權制定法規，但必須接受嚴格的監督和控制。第一，對委任立法權力的實質限制。一方面，應當由民意機關決定的重要政策，議會不得授權行政機關立法；另一方面，授權法必須規定足以讓行政機關理解、遵循并據以行為的明確標準，而行政機關制定法規的活動必須根據該標準并在授權法規定的正當范圍內，以此來指導、限制行政機關立法的內容。第二，對委任立法程序的保障。委任立法程序方面的保障與實質方面的限制同等重要，以保證行政機關制定法規時公平地行使權力，聽取有關人士的意見，公正地作出決定。1946年的聯邦行政程序法明確規定了制定法規的正式程序、非正式程序和例外程序，此外，還有其他法律、判例形成的混合程序和行政機關自己發展的協商程序。第三，國會的“立法否決”和直接調查，即國會的一院或兩院有權通過決議，撤銷行政機關制定的法規。立法否決制最初實行于英國，并為美國所采用。但美國最高法院在1983年的一個案件中宣稱立法否決不符合憲法規定，似乎阻止了立法否決制在美國的繼續發展。現在美國國會主要是利用直接調查權，以明確行政機關制定的法規是否侵犯立法權。第四，法院對行政立法的監督。美國法院對法規的監督有兩種：一是違憲審查，聯邦法院在審查某一具體案件時，附帶審查該案件所涉及的法規是否違憲；二是司法審查，即直接針對行政機關的法規提起訴訟，由法院對有關法規進行審查。

法國行政立法的監督，注重對行政立法權限范圍的控制，即在堅持法律保留和法律優越原則的基礎上，強調議會與行政機關立法權限范圍的界定和授權明確性原則。首先，行政機關可以就憲法第34條議會保留立法事項范圍外的事項制定自主條例，①“某種程度上，政府基于憲法第37條頒布的命令就如同議會基于第34條所立的法律”。但是地方政府的自主條例，只限于機構內部組織的規則和保障公務正常運行的規定。對議會保留的領域，政府也可尋求議會授權制定特別條例，但議會的授權必須明確，同時須規定條例有效的期限。行政機關為實施法律而制定的執行條例，雖然無需法律特別授權，但是必須出于為明確執行的方式和補充法律規定的需要，而且必須在實施法律必要的范圍內。其次，程序控制。法國行政立法的程序除受行政程序的保障和控制之外，還需經過簽署和公布程序，執行條例和特別條例還需咨詢最高行政法院的意見。第三，憲法委員會的違憲審查。條例公布前，憲法委員會可以應總統、總理、議長、議員請求而審查條例是否超越立法權限范圍。第四，司法審查和行政機關的自我監督。行政法院在訴訟程序中可以審查條例的效力，撤銷違法的條例或認定條例無效。刑事法庭在審理以條例為根據而追訴的案件和以條例為根據而辯護的案件時，也可審查條例的合法性。上級行政機關具有監督下級行政機關條例的權力，可以修改和廢止已經公布的條例。綜上，由立法機關、行政機關和司法機關等事前、事中和事后綜合監督和控制地方行政立法，是地方行政立法監督的必然趨勢，也是現代行政法治建設的重要課題。

二、我國地方行政立法監督機制及其缺陷

從行政立法監督的趨勢看，廣義的地方行政立法監督即是對地方行政立法權力來源、過程和結果的綜合監督和控制。目前，我國監督和控制地方行政立法的綜合控權機制已基本成型，但還遠不夠完善。本文重點分析了地方行政立法結果的監督機制，即我國學界通常所說“地方行政立法監督”。

（一）我國現行地方行政立法監督體制的組成

根據我國《憲法》及相關憲法性法律的規定，現行地方行政立法監督體制主要由權力機關、行政機關和司法機關監督三部分組成。

⒈權力機關的監督。在我國，權力機關是民意代表機關，它對由其產生的行政機關的立法、執法等工作的監督最具權威性。根據《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）的規定，權力機關對地方行政立法的監督，主要體現在對地方政府規章的備案和審查制度上，即依法接受備案的權力機關有權審查并撤銷本級人民政府制定的不適當的規章。我國《立法法》第88條、第89條進一步明確規定：地方政府規章應當報本級人民代表大會常務委員會備案，較大市的人民政府制定的規章應同時報省、自治區的人民代表大會常務委員會備案；地方人民代表大會常委會有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章。

⒉行政機關的監督。在我國單一制國家結構形式下，行政機關實行層級領導體制。行政機關對地方行政立法的監督，主要是上級人民政府對改變或撤銷下級人民政府規章的層級監督和地方行政立法主體的自我監督。《憲法》第89條和《地方組織法》第59條規定：國務院有權改變或撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令；縣級以上地方各級人民政府有權改變下級人民政府不適當的決定和命令。《立法法》第88條進一步規定：國務院有權改變或撤銷不適當的地方政府規章；省、自治區人民政府有權改變或撤銷下一級人民政府制定的不適當的規章。地方政府規章報國務院備案；地方政府規章應同時報本級人民代表大會常委會備案；較大市的規章應同時報省、自治區的人大常委會和人民政府備案。地方行政立法主體的自我監督主要指規章的清理。《規章制定程序條例》對規章的清理作了明確的規定：省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，應當經常對規章進行清理，發現與新公布的法律、行政法規或者上位法的規定不一致的，或者與法律、行政法規或者其他上位法相抵觸的，應當及時修改或者廢止。

⒊司法機關的監督。根據我國《行政訴訟法》的規定，目前我國對地方行政立法的司法監督，主要表現為人民法院在審判活動中“參照”規章，即對地方政府規章是否合法和有效進行認定和選擇適用，而不是直接予以撤銷、變更和廢止。

（二）我國現行地方行政立法監督體制存在的問題

⒈審查監督的標準不明確。憲法和法律雖然賦予了權力機關和行政機關“改變”或“撤銷”地方行政立法的監督權，《立法法》第87條也原則性地規定了確定“不適當”地方政府規章的5條標準，但由于地方政府規章的權限范圍不明確，地方政府規章與同級地方性法規、部門規章的權限邊界模糊，實踐中對超越權限、違反上位法規定和不適當的認定難以把握，缺乏可操作性。

⒉監督主體多元，職責不清，監督主體間的監督缺乏協調和銜接。根據我國現行地方行政立法監督機制，對省、自治區和直轄市人民政府規章的監督主體有三個，即國務院有權改變或撤銷，本級人民代表大會及其常委會也有權撤銷。對較大市人民政府規章的監督主體有五個，即國務院和省、自治區人民政府有權改變或撤銷，本級人民代表大會及其常委會也有權撤銷，而且還需報省、自治區人民代表大會常務委員會備案，實際上也賦予了省、自治區人民代表大會常務委員會對較大市人民政府規章的審查監督權。但是由于沒有明確的統一法予以規定和統一協調，現行法律也沒有明確各監督主體的職責范圍，這是否意味著，上述監督主體只要認為地方政府規章有《立法法》第87條規定的情形，都可以行使改變或撤銷權？也許制度設計的初衷在于以多重監督達到切實控權的目的。但是，由于職責不清，實際可能導致各監督主體互相推諉，怠于監督。此外，分屬不同系統和同一系統內的監督主體的審查監督如何協調溝通，如何銜接也不明確，這可能造成不同監督主體之間審查監督的沖突和監督資源的浪費。

⒊有效的監督形式單一，司法審查制度未能真正建立。權力機關和行政機關的監督形式主要是通過規章的備案制度來撤銷或改變不適當的地方政府規章，缺乏主動的審查監督機制，而且形式單一。雖然《法規規章備案條例》規定，上級行政機關對審查過程中發現的問題，可以采用說明情況、溝通協調、建議自行修改、通知處理結果、暫停執行等，但這些方式只是行政系統內部的監督方式。地方行政立法主體的規章清理由于受地方利益、部門利益的驅使和外在問責制約的缺失，缺乏內在動力和外部壓力。人民法院不能直接審查地方政府規章，只能在行政訴訟過程中，對具體行政行為所依據的地方政府規章在合法性審查基礎上選擇適用權，即對違反上位法規定的地方政府規章在本案中不予適用，但不能直接撤銷、變更或廢止。這只是一種附帶性的間接審查，僅對具體個案具有意義。

⒋監督程序不完善。程序本身就是對權力規范化的運作方式。“權力只有化解到程序之中，化解到具體的步驟、過程之中，才能成為有明確界限、有標準可資奉行的權力”。我國地方行政立法監督程序的不完善，使本來就界限不明的地方行政立法權更缺乏有效的程序控制，主要表現在三個方面：一是只規定了地方政府規章應在公布后的30日內報送備案，但沒有關于接受備案的機關備案審查的期限。二是《法規規章備案條例》規定了接受備案的行政機關審查監督的一般程序，但接受備案的權力機關審查程序尚無具體的規定；三是審查監督中缺乏公眾的參與和制定機關的抗辯，監督機關外的個人和組織雖然可以提出審查規章的建議，但缺乏參與審查的機制；地方政府規章的制定機關也僅在監督機關認為需要時，才被要求提出意見或說明情況，缺乏制定機關參與的抗辯機制。

三、完善我國地方行政立法監督機制的建議

（一）明確審查監督的標準

要審查地方政府規章是否超越權限，是否適當，應明確不同類別地方政府規章的權限范圍及其與地方性法規和部門規章之間的權限邊界。根據《憲法》、《立法法》和《地方組織》的規定，應當明確：執行性地方行政立法可無需具體授權而在上位法規定的事項范圍將有關行政管理事項具體化，確定實施細則或實施辦法，詳細說明上位法規定的公民的權利與義務，但不得涉足權力機關或者法院、檢察院的職權范圍。自主性地方行政立法限于純粹地方性的具體行政管理事項，且不得涉及公民實體權利義務。授權性地方行政立法限于上位法具體授權的事項。地方政府規章與地方性法規的權限劃分應遵循“事項性質”標準，即地方政府規章只限于就有關行政管理事項作出規定，而不得涉及刑事、民事、司法等基本人權領域。地方政府規章與部門規章的權限劃分應遵循“層級需要”標準，即上位法規定的某一行政管理事項，需要全國統一實施的，一般由國務院相關部門制定執行性規章。地方需要根據地方特色具體化處理的，地方政府可以制定執行性規章，但是“要與全國統一的標準、市場經濟的統一要求和規則等保持一致，以維護國家的法治統一”。

（二）明確各監督主體的監督職責，建立相互協調和銜接的監督機制

地方行政立法的監督主體包括國務院與省級人民政府、省級和較大市的人民代表大會及其常委會、人民法院等三類。《憲法》第99條、第104條和第85條、第107條規定，地方各級人民代表大會在本行政區域內保證憲法、法律和行政法規的遵守和執行，地方人大常委會監督本級人民政府的工作。國務院統一領導全國行政工作。省級人民政府作為省級權力機關的執行機關，管理本行政區域內的行政工作。地方人民代表大會是民意代表機關，以追求民主為基本價值取向，憲法把維護地方法制統一，監督地方人民政府的職權賦予了同級地方權力機關，而且省級和較大市人大及其常委會在立法工作中更有經驗，更明晰法律，對于地方政府規章是否合憲、合法的審查更具有權威性。省級人民政府更了解當地的實際情形，對地方政府規章的自由裁量內容是否合理更具經驗。國務院執行全國人大通過的法律和決議，維護全國法制統一，領導全國行政工作，對地方政府規章的合法性、合理性具有最終決定權。基于以上對各監督主體的性質、職權及其工作重點的分析，在我國對抽象行政行為的司法審查制度尚未真正建立起來之前，筆者認為，應當把地方行政立法監督的主要職責賦予省級和較大市的人民代表大會及其常委會，省級人民政府主要審查較大市政府規章的合理性，而把國務院作為最終決定機關。因為“行政立法往往直接影響到政府的資源分配與經濟管制。因此，有必要由整體行政機關對各部門行政規章及規范性文件的制定，進行相當程度上的內部控制”。具體而言，可對現行機制作如下改進：省、自治區、直轄市人民政府規章在公布后30日內報本級人大常委會備案，該人大常委會在30日內作出審查決定。該人民政府接到同級人大常委會的審查決定之日起10日內作出對審查決定的處理意見，并將該規章、同級人大常委會的審查決定和對審查決定的處理意見一起報送國務院。但是，如果人大常委會作出全部撤銷決定的，則發生該規章被撤銷的效力，不需再報國務院。較大市人民政府規章在公布后的30日內報本級人大常委會、省、自治區人大常委會和人民政府，該三機關在30日內作出審查決定。該較大市人民政府在接到三機關審查決定之日起10內作出對審查決定的處理意見，并將該規章、三機關的審查決定和對審查決定的處理意見報國務院。但是，三機關只要有一個作出全部撤銷決定的，則發生該規章被撤銷的效力，不需再報國務院。關于人民法院對地方行政立法的監督，有人主張建立我國的司法審查制度，由法院審查行政立法的合法性。體現民主憲政理念的司法審查確實是能夠抑制行政恣意和過度行為的最重要的保障。但是，孕育并發展于西方三權分立國家的司法審查制度與我國人民代表大會制度這一基本的政治制度，司法權和人民法院組織在我國國家權力結構和國家機構中的地位，中國的政治、法律傳統和慣例等不相適應。“在中國現行政治體制發生結構性變革之前，司法審查制度恐怕難以在中國真正存在并有效運作”。因此，在目前無法建立對地方行政立法的司法審查的情況下，作為權宜之計，可對現行人民法院“參照”規章制度作適當的改進：即在行政訴訟過程中，人民法院對具體行政行為所依據的地方政府規章的合法性進行審查，對合法的地方政府規章在本案中予以適用；對違反上位法規定的地方政府規章在本案中不予適用，并應報送最高人民法院送請國務院改變或撤銷。

（三）建立地方行政立法問責制，強化行政機關的內部監督

行政立法問責制，主要是指行政立法主體對自己的行政立法不當或違法行為應當承擔的法律責任。由于我國沒有明確地方行政立法問責制，地方政府規章不當或違法，只僅僅承擔被改變或撤銷的后果，而單位及相關責任人卻不為此承擔責任。這樣，外部監督難以形成壓力，地方行政立法主體的自我監督也缺乏內在動力，很容易出現越權、違憲、怠于行使職權的現象。建立行政立法責任的困境在于：行政立法是一種集體行為，無法追究具體立法成員的責任；行政立法成效的滯后性，導致立法責任的不確定性；政治責任與行政責任不分。但這不足以成為阻礙我國建立地方行政立法問責制的理由。根據《憲法》、《立法法》等法律的相關規定，我國中央和地方各級政府實行首長負責制，雖然地方行政立法需政府常務會議或全體會議表決通過，但是需政府首長簽署，以政府令予以發布。這意味著政府首長對地方行政立法負有領導和監督職責，對其認為違法或不當的行政立法可以拒絕簽署。地方行政立法一旦經政府首長簽署生效，政府首長應當與立法主體共同承擔責任。我國司法活動中的錯案責任追究制、行政執法活動中的行政執法責任制、刑法對單位犯罪中的單位和主管人員分別處罰的制度，都收到了良好的效果。“有行政必有責任”是現社會所奉行的基本準則。因此，可以參照以上制度，建立地方行政立法責任制，對故意或重大過失導致地方政府規章不當或違法的，既追究地方行政立法主體的責任，也追究負有領導職責的地方政府首長的責任。

在現有制度框架內，可做如下改進：同級人民代表大會及其常委會在撤銷不當或違法的地方政府規章的同時，應追究該政府及其政府首長的責任。如果負有領導職責的地方政府首長有故意或重大過失的，可以建議有關機關給予處分，對故意嚴重違法造成嚴重后果的，可以直接罷免該地方政府首長。國務院和省、自治區人民政府在改變或撤銷不當或違法的地方政府規章的同時，對有故意或過失的地方政府首長，可以給予處分。同時，對明顯違反上位法規定并給民眾合法權益造成嚴重侵害的，該政府應當承擔相應的立法賠償責任。迫于問責的壓力，地方政府在立法時就會保持克制，“就一定會謹慎小心，利用行政立法爭權奪利、損害國家和人民利益的現象也將大為減少”，而且，地方政府及其首長也會產生自我糾錯的動力，在規章生效后，會及時地地經常對規章進行清理，發現與原有或者新公布的法律、法規等上位法不一致的，主動地予以修改或者廢止。

本文作者：翟新明 單位：陜西理工學院