在突發(fā)事件下應(yīng)對(duì)中，處于遏制事態(tài)發(fā)展的需要，聽(tīng)證程序停止適用。突發(fā)事件發(fā)生后，緊急行政行為和常態(tài)行政行為并存，適用何種程序，行政主體一定的裁量權(quán)。在采取緊急措施時(shí)，告知、說(shuō)明理由等最低限度的程序要求仍存在，但其具體運(yùn)用方面，行政機(jī)關(guān)比之常態(tài)下?lián)碛懈嗟牟昧靠臻g。

一、突發(fā)事件下行政程序裁量的條件

突發(fā)事件發(fā)生后，政府應(yīng)立即啟動(dòng)相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，發(fā)布預(yù)警公告。應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)后，行政機(jī)關(guān)可以采取緊急行政措施并開(kāi)始適用與危險(xiǎn)等級(jí)和控制突發(fā)事件的需求相適應(yīng)的緊急行政程序。緊急行政程序的啟動(dòng)及裁量適用需要滿足以下條件：

1.行政緊急性

在突發(fā)事件下，由于存在迫在眉睫的危險(xiǎn)，必須采取緊急行政措施才能控制危險(xiǎn)。與立法、司法等其他國(guó)家權(quán)力相比，與法定的公民權(quán)利相比，行政緊急權(quán)力具有某種優(yōu)先性和更大的權(quán)威性，例如，可以限制或暫停某些憲定或法定公民權(quán)利的行使。在突發(fā)事件造成的緊急狀態(tài)下，行政程序的適用有非常態(tài)的靈活變通性，但是這種變通不是無(wú)限的，仍應(yīng)遵循正當(dāng)程序的底線，否則會(huì)導(dǎo)致法律責(zé)任的承擔(dān)。

2.法律授權(quán)或“法無(wú)禁止”

行政程序裁量適用的首要條件是不違反法律規(guī)定的。通常行政程序裁量權(quán)可以通過(guò)法律賦予行政主體，除此以外，程序裁量還存在于法律沒(méi)有禁止性規(guī)定的前提下。由于法律程序?qū)π姓C(jī)關(guān)產(chǎn)生的是一種“作繭自縛”的效果，因此在法律沒(méi)有明文禁止的前提下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審慎選擇，仔細(xì)甄別自己的行為所適用的程序。由于行政所涉及事務(wù)的復(fù)雜性和專業(yè)性以及我國(guó)行政程序立法的不完善的現(xiàn)狀，大量的行政行為做出時(shí)涉及程序裁量權(quán)的運(yùn)用，法律框定應(yīng)適用法定程序的行政行為的數(shù)量要少的多，“立法機(jī)關(guān)無(wú)法將社會(huì)生活完全地予以規(guī)制于法律文本之中，因而法律的空白難以避免……。”行政裁量空間是不可能完全消除的“，法治所要求的并不是消除廣泛的裁量權(quán)，而是法律應(yīng)當(dāng)能夠控制它的行使。”我們所能做的是發(fā)現(xiàn)這種權(quán)力并采取更多的制約措施限制行政程序裁量。

3.運(yùn)作于程序和決定之間的行政程序裁量

任何一個(gè)行政行為都是通過(guò)行政程序做出的，影響行政決定的要件不僅有程序因素，還包括事實(shí)認(rèn)定和法律規(guī)范的選擇適用，本文討論的程序裁量指的是運(yùn)作于程序和決定之間的行政裁量，不包括事實(shí)認(rèn)定和法律規(guī)范的適用，那是實(shí)體裁量所指的范疇。“就裁量在行政法體系的意義而言，主要是要求行政機(jī)關(guān)在具體事件中謹(jǐn)慎地，其于立法者授與此權(quán)限的目的，來(lái)決定采取何種法上所提供之措施最為妥適。而在此裁量空間中則有多種不同被視為合法之行為方式，則由行政機(jī)關(guān)選擇之。”程序裁量多種選擇指如下幾種情況。一是這種程序和那種程序之間的選擇，比如行政機(jī)關(guān)可以選擇適用聽(tīng)證程序還是普通的聽(tīng)取意見(jiàn)程序。按照正當(dāng)程序理念，這種選擇是經(jīng)常存在的。也就是說(shuō)，所有行政行為的作出，都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)聽(tīng)取相對(duì)人意見(jiàn)的程序。而在特殊的情況下，還應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)格的聽(tīng)證程序。二是指是否適用某種程序。《行政許可法》第46條“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)”指的就是是否適用聽(tīng)證程序的選擇權(quán)。三是程序選擇權(quán)不僅存在于行政終局決定中，還存在于行政過(guò)程性行為中。如《環(huán)境行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定》第44條的規(guī)定就是這種情況，認(rèn)為行政強(qiáng)制措施也可以適用聽(tīng)證程序。

二、突發(fā)事件下行政程序裁量的正當(dāng)程序原則

《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第1條規(guī)定：“為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會(huì)秩序，制定本法。”“為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害”放在很首要位置，指出了突發(fā)事件下緊急行政的首要目的。但行政權(quán)力在緊急情況下的擴(kuò)張是有界限的，應(yīng)受正當(dāng)程序原則的拘束。我們不能要求行政官有法理學(xué)家的智識(shí)自覺(jué)，但是其對(duì)個(gè)案正義的受制于內(nèi)在、外在各種因素驅(qū)使的本能追求和以及對(duì)普適標(biāo)準(zhǔn)的職業(yè)把握，將是正當(dāng)程序原則成為規(guī)制行政程序裁量的首要原則。“無(wú)固定內(nèi)容的條款和普遍的標(biāo)準(zhǔn)迫使法院和行政機(jī)關(guān)從事著排斥普遍規(guī)則推導(dǎo)具體利益平衡的活動(dòng)。也就是說(shuō)，在所有的行政行為的過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)都有對(duì)程序選擇適用的空間和過(guò)程，從過(guò)程性行政行為的程序，到做出行政決定所適用的主要法律程序，無(wú)不體現(xiàn)了程序自由裁量權(quán)的運(yùn)用。按照正當(dāng)程序原則，最低限度的程序公正是：當(dāng)做出對(duì)相對(duì)人不利的行政決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其履行告知程序；任何人不能做自己案件的法官。筆者認(rèn)為，突發(fā)事件下行政行為最低限度的程序公正包含：（1）表明身份；（2）告知事由；（3）說(shuō)明理由（4）告知救濟(jì)渠道。

三、突發(fā)事件下行政程序裁量的行政自我規(guī)制

在突發(fā)事件下，為了維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)公共利益，行政主體要靈活選擇管理手段，運(yùn)用不同緊急行政措施，針對(duì)不同的危險(xiǎn)類型應(yīng)采取有效的行政行為。危險(xiǎn)類型和程度的多樣化決定了緊急行政措施的多樣化。由于我國(guó)缺乏統(tǒng)一的緊急行政程序立法，因此行政主體的行政自我規(guī)制特別重要。行政主體可以針對(duì)實(shí)踐難點(diǎn)，制定行政自主性程序，有效化解危機(jī)和規(guī)范行政權(quán)。行政自主性程序產(chǎn)生的前提是行政法律程序缺位，并且不超越制定主體的法定職權(quán)，形式也要具有合法性。形式合法指的是應(yīng)以法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)定等形式創(chuàng)制自主性程序。此外，實(shí)踐中也出現(xiàn)了以“會(huì)議紀(jì)要”作為適用自主性程序的依據(jù)。行政規(guī)則在行政程序裁量中具有重要地位，其不但有法規(guī)和規(guī)章制定權(quán)的行政主體制定規(guī)則來(lái)自我約束，而且其他行政主體也越來(lái)越多地制定行政規(guī)定來(lái)自我規(guī)制。可以說(shuō)，通過(guò)規(guī)則的行政自我約束成為現(xiàn)代政治文明不可或缺的一部分。如《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》第11條第2款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部工作程序，實(shí)施行政行為應(yīng)當(dāng)明確由不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)立案(受理)、調(diào)查、審查、決定等職責(zé)。實(shí)施重大行政行為的，應(yīng)當(dāng)由本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定。

通過(guò)制定行政規(guī)則創(chuàng)造行政自主性程序成為程序自我規(guī)制的一種途徑。“與法定行政程序相對(duì)的自主行政程序是行政機(jī)關(guān)自我約束的一種準(zhǔn)則，在自主行政程序中是否違法的問(wèn)題，需要將自主行政程序是否與行政相對(duì)人合法權(quán)益相關(guān)聯(lián)加以考慮。”行政自主性程序的性質(zhì)為非法定程序，其創(chuàng)制主體是行政主體，其創(chuàng)制前提是在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，獲得法律的明文授權(quán)或者不與上位法律規(guī)定相抵觸。筆者認(rèn)為通過(guò)規(guī)則來(lái)創(chuàng)制自主性程序是行政自制的一種發(fā)展趨勢(shì)。“‘自由裁量’系指任何事情應(yīng)在當(dāng)局自由裁量權(quán)范圍內(nèi)去行使，即應(yīng)按照合理和公正規(guī)則行事，而不是按照個(gè)人觀點(diǎn)行事，應(yīng)按照法律行事，而不是隨心所欲。它應(yīng)該是法定的和固定的，而不是獨(dú)斷的、模糊的、幻想的。它必須在所限制的范圍內(nèi)行使。一個(gè)有工作能力的誠(chéng)實(shí)的人必須限制自己。”緊急行政權(quán)對(duì)應(yīng)的對(duì)公民權(quán)利的限制比常態(tài)下更為嚴(yán)重，其運(yùn)用不當(dāng)其危險(xiǎn)性更大，因此行政自我規(guī)制的努力不可或缺。

四、結(jié)語(yǔ)

行政程序裁量的司法審查，在社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成的今天，越來(lái)越多的訴案表明依法行政對(duì)行政行為提出了新要求：在全面理解立法精神，從法律體系一體化的角度正確選擇，依法履行職責(zé)，防范行政風(fēng)險(xiǎn)。那么突發(fā)事件下行政程序的裁量適用是否應(yīng)當(dāng)接受司法審查？一般而言，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)法定行政程序進(jìn)行司法審查，“而對(duì)行政機(jī)關(guān)基于行使職權(quán)的需要所自設(shè)的行政行為的自主程序并不關(guān)心。這既是行政裁量權(quán)存在所致的一種合理現(xiàn)象，也是司法權(quán)與行政權(quán)之間質(zhì)的區(qū)別產(chǎn)生的一種必然結(jié)果。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)自主程序如涉及到行政相對(duì)人合法權(quán)益的，也應(yīng)當(dāng)恪守正當(dāng)程序的底線，否則法院也可以根據(jù)具體案件的需要將其納入司法審查的范圍。筆者認(rèn)為，對(duì)裁量濫用的司法審查標(biāo)準(zhǔn)有二：一是“違反法定目的”，二是合理性標(biāo)準(zhǔn)，即行政裁量違反合理性原則并達(dá)到一定程度。前者是程序裁量違法的客觀標(biāo)準(zhǔn)，后者是程序裁量違法的主觀標(biāo)準(zhǔn)。

本文作者：王曉杰 單位：浙江省委黨校