一、法律規定內部行政行為不可訴之原因探討

行政訴訟法于1989年頒布實施，學者們對內部行政行為不可訴的原因做了一些總結，主要包括：行政訴訟經驗不足，重點應放在外部法律關系方面的爭議；此類爭議涉及行政政策問題、行政內部紀律和內容制度問題，法院審查其合法性的難度較大；我國行政系統內部已設有申訴、復核等救濟制度。最主要的原因就是當時受到德、日特別權力關系理論的影響，認為行政機關對其工作人員的處理行為屬于機關建設問題，乃是一種特別權力行為，即司法權一般不介入為維護內部紀律而采取的懲戒處分，作為被管理對象的國家公務人員不能對機關的懲戒行為提起司法救濟，反映到現實層面就是行政機關的極力反對。行政權力的擴張在大多數國家是趨勢，行政機關不愿受限制是其本質屬性或稱天性，在世界各國都是這樣，我國也不例外。行政程序法至今仍未出臺的根本原因也是行政機關的重重阻力。行政機關認為訴訟會影響其權威和效率，其內部問題內部處理是天經地義的。

二、內部行政行為納入行政訴訟受案范圍的必要性以及可行性分析

（一）關于工作關系的內部行政行為

在內部行政行為中的工作關系方面，近年來行政訴訟領域產生了一大批新型案件，行政相對人起訴所針對的不是傳統意義上行政機關的行政行為，而是行政機關內部的批復、指令甚至會議紀要等行為或者文件。司法實踐中認為內部批復等行政行為往往不直接對相對人產生影響，根據行政訴訟法司法解釋的規定，即相對人應直接以做出具體行政行為的機關為被告。但是我們發現做出具體行政行為的機關所依據的是上級機關的指示和命令，假使法院判令行政機關的具體行政行為違法，但是仍然對最終起決定作用的上級機關或者上級機關的指示批復無能為力，我國法律也并未賦予司法機關對于規章以下的規范性文件進行司法審查的職權，因此行政相對人的合法權益無法得到維護。如果一再堅持因上級機關對下級機關的指示批復為內部行政行為不屬法院受案范圍實為不妥。但是將所有上級機關對下級機關的指示批復都納入行政訴訟受案范圍也不恰當，在國外一般法院審判時僅對其不可代替的行為將免予審查而已。那么司法權在多大程度上可以對行政權產生干預呢？基于不斷擴大行政訴訟受案范圍的趨勢，結合現實案例，筆者建議至少應將行政機關在行政管理活動中針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的指示或者批復納入行政訴訟受案范圍，因為接受對象不為直接的相對人，所以不能稱之為具體行政行為，但是其同具體行政行為具有相似性。也就說將此類批復和指示先行納入行政訴訟受案范圍比較容易得到接受同時也具有可操作性。

（二）關于人事關系的內部行政行為

在上文中列明的幾個內部行政行為不適宜納入行政訴訟受案范圍的幾個原因，隨著社會的發展以及法治水平的不斷提高都已經不再成為理由：

其一，行政訴訟也已經走過20多年的歷程，審判經驗也日益豐富，公務人員的權利因內部行政行為而被侵犯多有發生，需要得到司法救濟。

其二，特別權力關系理論需要破除，因其排斥法律保留原則的適用以及行政爭訟。可見其與法治國家的理念是背道而馳的，我們都知道合法性原則是行政法的基本原則。一個行為合法與否都可以最終通過司法形式來判定。司法救濟是我國作為法治國家的衡量標準。

其三，我國行政訴訟的目的就是要保護公民法人或者其他組織的合法權益。有關人事關系的內部行政行為是涉及到行政機關工作人員基本權利的管理行為。具體可以分為兩類：一類是公務員的錄用、降級降職決定，這類行為分別影響公務員的職業前途、工資、福利待遇等，故涉及公務員的基本權利；另一類是公務員的免職、辭退、開除、強令退休等決定。因這類行為涉及公務員自身資格的存廢，對公務員的人身關系有著重要影響。因此我們說將這兩類涉及行政機關工作人員基本權利義務的人事管理行為納入訴訟范圍不僅已成為學界的共識，而且也符合我國行政訴訟法的立法目的。

其四，我國目前的《公務員法》已經對公務員的申訴控告做了規定，這些是公務員在行政系統內部進行申訴控告的機制，但也并沒有否定公務員還可以通過行政訴訟的方式進行權利救濟。但是不論原行政機關，或是上級機關或是監察機關由于主觀和客觀的因素影響，其救濟的公平性、公正性都不及訴訟救濟。

其五，行政機關與行政機關的工作人員的關系是公法上的行政合同關系，雙方權利義務的改變，依照法律、法規、規章或其他規范性文件的規定進行，必然涉及法律問題，既然是法律問題，當然應當受到法院的審查。且行政機關對其工作人員做出獎懲任免的決定一般都是依照公務員法或者其內部的考核辦法進行的，不存在所謂“絕對的自由裁量權”，即使按照國外關于法院審查范圍的確定標準，我國行政訴訟法規定的行政機關的獎懲、任免決定，也不屬于高度人性化和政策性很強的判斷，它與法院不能替代的純行政事務也不同，它是典型的法律行為，因此完全可以受到法院的合法性審查。

那么內部行政行為都可訴么？這樣一刀切得做法也未必合適，有對行政權過分干預之嫌。那么行政機關和其工作人員之間的人事關系到底哪些可以進入行政訴訟的范圍呢。我們應該確定一個標準。首先就是對于那些對公務人員的人身和財產有重大影響的內部行政行為，如降級、撤職、開除處分；辭退、降職、免職、申請辭職或提前退休未予批準和未按規定確定或者扣減數額較大的工資、福利、保險待遇及獎金和津貼等人事處理；濫用行政權對相對人數額較大的罰款、強制貸款和捐款；根據國家賠償法對公務員數額較大的追償行為等。而其它對相對人無重大不利影響的行政行為如獎勵、定期考核為不稱職、警告、記過、記大過及日常管理等行為則不必納入訴訟。

因為本來在行政機關內部就存在一套申訴控告的程序，因此內部程序和司法程序的銜接方面要注意兩個問題：一是如果將其中一部分內部行政行為納入行政訴訟受案范圍，那我們就可以把行政機關的內部申訴程序轉化為行政復議程序，提高其法律地位，更好的來保障公務人員的合法權益。二是在復議程序和訴訟程序的銜接方面，筆者贊同某些學者的觀點，可以設計為復議前置程序，盡量使得行政機關的人事問題在其內部消化，如果公務人員對于行政復議的結果還是不服，再啟動訴訟程序，尋求司法的最終決斷。這樣既節省了司法資源，對公務人員的合法權益有了程序上的保障，同時又易于讓行政機關接受。

三、結語

不論是內部行政行為中的工作關系還是人事關系，將其納入行政訴訟的受案范圍都是大勢所趨，也有待在行政訴訟法進行修改時有所體現。不論是從保護公務人員的基本權利出發，還是進行法治國家的建設，司法最終原則都是必然要求。限于篇幅，對于內部行政行為這個概念的科學性以及內部行政行為可訴主體的范圍，都不能在本文中詳細分析。本篇主要目的是全面考察內部行政行為，呼吁將其納入行政訴訟的受案范圍，并做了可行性分析，以期能夠有效的保障公務人員的合法權益，回應改革關鍵期的某些社會亂象。

本文作者：盧娜  單位：華中師范大學法學院憲法學與行政法學專業