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西方比較公共管理研究述評(píng)

2021-4-10 | 公共管理

摘要: 西方比較公共管理研究經(jīng)歷了萌芽時(shí)期、發(fā)展興盛時(shí)期、衰落時(shí)期和復(fù)興時(shí)期等四個(gè)歷史階段。當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家比較公共管理研究有三方面基本特征: 研究思路由追求精確的預(yù)測(cè)力轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅貙?duì)問(wèn)題的解釋力; 研究的核心內(nèi)容逐漸明確; 研究工具選擇了合作、案例、文化、治理等四類(lèi)工具。

 

關(guān)鍵詞: 比較公共管理; 分期; 述評(píng)

 

一、比較公共管理研究的內(nèi)涵

一般而言, 􀀂所謂比較, 就是根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)把彼此之間有著某種聯(lián)系的多個(gè)事物加以對(duì)照,從而確定其間的相同與相異之處, 由此對(duì)事物做出初步的分類(lèi); 在分類(lèi)的基礎(chǔ)上, 人們可以認(rèn)知和把握不同事物的共同或相異的表象特征與本質(zhì)特征, 進(jìn)而達(dá)到對(duì)特定事物的理解與解釋。
早在20世紀(jì)40年代末, 羅伯特∀ 達(dá)爾就在#公共管理學(xué): 三個(gè)問(wèn)題∃ 中旗幟鮮明地提出了人們忽略比較方法對(duì)公共管理研究所帶來(lái)的負(fù)面影響, 􀀂只要公共管理研究不是建立在比較研究的基礎(chǔ)上, 公共管理的科學(xué)性就是空洞的。 據(jù)此, 他認(rèn)為, 無(wú)論是英國(guó)的公共管理學(xué)還是法國(guó)的公共管理學(xué)都不足以形成一個(gè)獨(dú)立于各個(gè)特定國(guó)家背景的一般意義上的公共管理學(xué)。
比較公共管理研究或比較行政研究, 是􀀂指人們綜合運(yùn)用各種不同的比較方法, 對(duì)世界各國(guó)的行政制度與體制、結(jié)構(gòu)與功能、活動(dòng)與過(guò)程、歷史與現(xiàn)實(shí)、理論與實(shí)踐、文化與傳統(tǒng)、環(huán)境與背景進(jìn)行對(duì)比分析, 以期從更深的內(nèi)容、更高的層次、更廣泛的范圍來(lái)揭示行政現(xiàn)象背后的本質(zhì)和規(guī)律。
比較公共管理研究的內(nèi)涵主要包含以下幾個(gè)方面: 首先, 在方法論上, 比較公共管理研究是研究公共管理理論和實(shí)踐的一種方法, 也即通過(guò)比較研究揭示不同時(shí)空范圍內(nèi)的各個(gè)國(guó)家公共管理的異質(zhì)性與相似性, 從而總結(jié)出一般的相對(duì)普遍的原理或政策。其次, 在研究?jī)?nèi)容上, 比較公共管理的比較內(nèi)容是十分豐富的, 既包括官僚組織、政策體系等􀀂硬 要素, 也包括公共管理文化、公共管理倫理等􀀂軟 要素。最后, 在研究目的上, 比較公共管理研究所揭示的公共管理規(guī)律或原理具有相對(duì)性, 這主要源于比較對(duì)象始終處于不斷變化當(dāng)中, 特別是公共管理制度創(chuàng)新已成為現(xiàn)代國(guó)家政府治道變革的今天更是如此。
現(xiàn)代意義上的比較公共管理研究肇始于美國(guó), 從產(chǎn)生到現(xiàn)在大概經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間。從某種意義上看, 美國(guó)的比較公共管理研究實(shí)際上已經(jīng)成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家戰(zhàn)后該領(lǐng)域研究的􀀂領(lǐng)頭雁 。按照比較公共管理在美國(guó)發(fā)展的歷程, 我們可將其大致劃分為萌芽時(shí)期、發(fā)展與興盛時(shí)期、衰落時(shí)期和復(fù)興時(shí)期等四個(gè)階段。
 

二、西方比較公共管理研究發(fā)展的歷史分期

1、比較公共管理研究的萌芽時(shí)期( 19世紀(jì)80年代􀀁 􀀁 􀀁 20世紀(jì)50年代)。如果將比較公共管理的研究向前追溯, 我們認(rèn)為, 伍德羅∀ 威爾遜最早認(rèn)識(shí)到比較方法在公共管理研究中的重要價(jià)值。他在1887年的公共管理研究一文中認(rèn)為, 􀀂在我們一些愛(ài)國(guó)意識(shí)很強(qiáng)的同胞的腦海里,總有一種莫名的恐懼, 認(rèn)為: 學(xué)習(xí)歐洲經(jīng)驗(yàn)是否就在承認(rèn)一些外國(guó)的方法要比我們美國(guó)的方法好呢? 我們理解這種心理%% (但是) 如果我們只與我們自己相比, 我們?cè)趺茨軌蛑牢覀兊降子心男〇|西是好的、優(yōu)秀的, 而哪些東西是不夠好的、不夠優(yōu)秀的呢? 這樣想來(lái), 可能還是用一些新的學(xué)習(xí)方法比較好。
這一時(shí)期, 囿于各種歷史條件的限制, 比較公共管理的研究尚處于萌芽階段, 相關(guān)論述也大都散見(jiàn)于一般性的討論中。同時(shí), 由于缺乏系統(tǒng)、完整的研究方法, 學(xué)術(shù)共同體尚未形成, 這一時(shí)期鮮有比較公共管理的專(zhuān)門(mén)研究成果。
2、比較公共管理研究的發(fā)展與興盛時(shí)期( 20世紀(jì)50年代􀀁 􀀁 􀀁 20世紀(jì)70年代)。第二次世界大戰(zhàn)后, 在美國(guó), 比較公共管理的研究獲得了快速發(fā)展, 這種快速發(fā)展有著當(dāng)時(shí)深刻的歷史背景。首先, 從學(xué)科自身的發(fā)展看, 公共管理學(xué)科的發(fā)展已經(jīng)積累了一定的基礎(chǔ),比較政治學(xué)等學(xué)科的發(fā)展、壯大在客觀上也促進(jìn)了它的分支研究領(lǐng)域􀀁 􀀁 􀀁 比較公共管理的發(fā)展。其次, 從研究實(shí)踐和管理實(shí)踐看, 無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家, 經(jīng)過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)的洗禮后, 很多經(jīng)歷過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)的學(xué)者或管理實(shí)踐者對(duì)國(guó)外或國(guó)內(nèi)不同地區(qū)的公共管理都有著切身的體會(huì)和感受, 積累了關(guān)涉公共管理的感性經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí), 戰(zhàn)后, 各個(gè)國(guó)家亟待解決的公共管理問(wèn)題也立刻凸現(xiàn)出來(lái), 美國(guó)也是如此。因此, 在各個(gè)國(guó)家都十分迫切地需要從比較的視角研究借鑒來(lái)化解相應(yīng)的公共管理理論和實(shí)踐難題的背景下, 美國(guó)一方面加強(qiáng)了觀念輸出的全球策略, 另一方面也開(kāi)始對(duì)比較公共管理研究加大投入, 逐步重視。最后, 從學(xué)術(shù)共同體的形成看, 把比較公共管理研究推向高潮的歷史事件則是1960年成立的比較管理組織( CAG) 和國(guó)際委員會(huì)。前者一直是推動(dòng)􀀂 比較公共管理研究運(yùn)動(dòng) 的先鋒, 擔(dān)任這一組織的首任主席就是我們熟悉的生態(tài)行政學(xué)的創(chuàng)立者雷格斯。這一時(shí)期, 資金主要來(lái)源于由福特基金會(huì)贊助的為期10年的財(cái)政計(jì)劃, 美國(guó)國(guó)內(nèi)的很多學(xué)者積極地投入到了比較公共管理這一研究領(lǐng)域當(dāng)中。據(jù)美國(guó)公共管理評(píng)論1940、 1969年的統(tǒng)計(jì), 發(fā)表在該刊物上的有關(guān)比較公共管理類(lèi)的文章從四十年代的23篇增加六十年代末期的39篇; 截止到1968年, 參加到該組織的成員也已經(jīng)達(dá)到了500多人;大學(xué)里也大都開(kāi)設(shè)了比較公共管理或發(fā)展行政學(xué)等相關(guān)課程。
這一時(shí)期, 發(fā)生在美國(guó)本土以外的諸多事件也激發(fā)了他們比較研究的熱情, 比如古巴革命、越南戰(zhàn)爭(zhēng)等等; 而國(guó)際委員會(huì)則同國(guó)際管理科學(xué)學(xué)會(huì)保持著密切的聯(lián)系, 主要致力于美國(guó)本土的公共管理理論與實(shí)踐問(wèn)題。作為美國(guó)公共管理協(xié)會(huì)( ASPA ) 的兩個(gè)會(huì)員單位, 比較管理組織和國(guó)際委員會(huì)的共同點(diǎn)在于致力比較公共管理和國(guó)際公共管理研究, 兩者于1973年合并成立了美國(guó)公共管理協(xié)會(huì)分會(huì)􀀁 􀀁 􀀁 國(guó)際與比較公共管理分會(huì)( S ICPA)。
3. 比較公共行政研究的衰落階段( 20世紀(jì)70年代􀀁 􀀁 􀀁 20世紀(jì)80年代)。20世紀(jì)70年代早期, 美國(guó)政府以及其他基金會(huì)等組織逐漸失去了對(duì)比較公共管理研究的贊助和支持, 美國(guó)的大部分國(guó)際性研究組織也把注意力紛紛轉(zhuǎn)向旨在解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展等復(fù)雜問(wèn)題上。因此, 這對(duì)于失去了財(cái)政與政策支持的美國(guó)比較管理組織而言無(wú)疑是致命的打擊, 這樣的結(jié)果對(duì)比較公共管理的研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的消極影響。同時(shí), 與國(guó)際委員會(huì)的合并也并沒(méi)有對(duì)比較公共管理產(chǎn)生太多的正面作用, 相反, 比較公共管理的研究則日漸式微。正如黑迪所擔(dān)心的那樣, 􀀂對(duì)于公共管理制度的研究和國(guó)家公共組織的研究, 究竟什么是最好的框架? 對(duì)于這個(gè)問(wèn)題, 比較公共管理的研究者卻沒(méi)有給出合理的回答。作為當(dāng)時(shí)美國(guó)研究比較公共管理最權(quán)威性雜志#比較公共管理∃ 也逐漸失去了對(duì)比較公共管理的研究興趣, 該雜志于1973年改刊合并到#管理和社會(huì)∃ 刊物中。另一個(gè)原因也促使比較公共管理研究的衰敗。那就是􀀂實(shí)事􀀁 價(jià)值二分法 的研究方法越來(lái)越受到質(zhì)疑。當(dāng)時(shí), 美國(guó)本土的很多學(xué)者認(rèn)為, 以美國(guó)為標(biāo)桿或出發(fā)點(diǎn)去研究國(guó)外公共管理, 其結(jié)果無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生狹隘的西方文明偏見(jiàn), 從而使比較公共管理研究失去其應(yīng)有的價(jià)值, 迷失了方向。于是, 20世紀(jì)70年代末至80年代, 有關(guān)比較和發(fā)展公共管理方面的內(nèi)容逐步淡出了美國(guó)大學(xué)的教科書(shū), 社會(huì)對(duì)于比較公共管理研究資助驟然減少。這一時(shí)期, 對(duì)比較公共管理研究的批評(píng)主要集中在以下幾個(gè)方面: 第一, 比較管理的研究是否具有􀀂科學(xué)性 或者說(shuō)該學(xué)科是否有明確的學(xué)科邊界。亨德森就曾批評(píng)到, 雖然比較公共管理􀀂 有某些主要研究題目(發(fā)展中國(guó)家、政治系統(tǒng)等) , 但很難了解其中心議題可能是什么, 同樣也很難從中找出任何確定無(wú)疑的行政的東西。從表面上看, 政治科學(xué)的全部范圍、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、歷史學(xué)和其他有關(guān)學(xué)科的一些議題都與比較行政相關(guān)聯(lián)。 第二, 用何種方法研究這一領(lǐng)域。更多的批評(píng)者認(rèn)為比較公共管理研究更多的應(yīng)使用定性而非定量方法, 而以往的研究卻忽略了這一點(diǎn)。第三, 比較公共管理究竟是理論導(dǎo)向的還是實(shí)踐導(dǎo)向的; 比較公共管理的研究?jī)?nèi)核應(yīng)該在哪里, 這兩個(gè)問(wèn)題都沒(méi)有明確的定論。過(guò)去的學(xué)者􀀂花費(fèi)了太多的時(shí)間和精力用于討論比較問(wèn)題, 用于提出一般性的分析框架, 用于概述行政環(huán)境, 以至于使我們無(wú)法集中精力研究行政本身。第四, 公共管理的可比性問(wèn)題。搜集不同國(guó)家、不同地區(qū)的不同管理方法或模式進(jìn)行比較, 其前提必須有比較的標(biāo)準(zhǔn)或基礎(chǔ), 這樣才具有可比性。然而􀀂不同的學(xué)者有不同的觀點(diǎn), 他們使用不同的方法訪問(wèn)不同類(lèi)型的官僚和考察不同的國(guó)家的不同問(wèn)題。正是基于這些批評(píng), 比較公共管理研究則不可避免地出現(xiàn)了身份危機(jī) 。
4、比較公共管理研究的復(fù)蘇階段( 20世紀(jì)80年代􀀁 􀀁 􀀁 至今)。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的沉寂, 20世紀(jì)80年代, 比較公共管理研究重新回到人們的研究視野。這得益于比較公共政策和發(fā)展行政學(xué)在當(dāng)時(shí)的興起, 特別是前者更是起到了關(guān)鍵作用。按照海德黑梅爾的說(shuō)法, 比較公共政策􀀂就是對(duì)政府政策如何開(kāi)發(fā)、為什么開(kāi)發(fā)和產(chǎn)生了什么效果進(jìn)行跨國(guó)研究實(shí)際上, 比較公共政策的興起從一開(kāi)始就是在克服比較公共管理自身缺陷的一種嘗試。因此, 從這個(gè)意義上, 與其說(shuō)是比較公共管理的復(fù)興, 不如說(shuō)是比較公共管理的轉(zhuǎn)型或蛻變。由于比較公共管理研究為比較公共政策研究提供了研究的土壤與預(yù)設(shè), 因此, 比較公共管理研究的復(fù)興具有更深的歷史價(jià)值。
與比較公共管理研究相比, 比較公共政策研究在以下幾個(gè)方面與前者存在著區(qū)別: 一是研究范圍縮小了, 以政策研究為導(dǎo)向, 克服了以往研究范圍空泛化傾向, 更利于聚焦問(wèn)題, 研究更有針對(duì)性。二是在指導(dǎo)思想上更注重實(shí)踐性和應(yīng)用性, 比較公共政策研究的邏輯起點(diǎn)在于先研究歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家, 進(jìn)而再轉(zhuǎn)移到發(fā)達(dá)與發(fā)展中國(guó)家的政策比較上, 這樣就克服了原來(lái)比較公共管理在跨文化比較研究中遇到的瓶頸問(wèn)題。

 

三、當(dāng)代西方國(guó)家比較公共管理研究的基本特征

我們可以把美國(guó)比較公共管理研究的發(fā)展歷史看成是當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家比較公共管理研究發(fā)展的一個(gè)縮影, 綜觀這一歷史以及當(dāng)代比較公共管理研究的趨勢(shì), 我們可以大致勾勒出當(dāng)代西方比較公共管理研究的基本特征:
首先, 比較公共管理的研究已經(jīng)擺脫􀀂身份危機(jī) , 研究思路也由追求精確的預(yù)測(cè)力轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅貙?duì)問(wèn)題的解釋力。本道爾認(rèn)為, 􀀂類(lèi)似于生物學(xué)的研究, 生物學(xué)把研究的重點(diǎn)放在演進(jìn)過(guò)程上而不是預(yù)見(jiàn)上, 社會(huì)學(xué)家也應(yīng)該把理解社會(huì)問(wèn)題放在重要位置。這表明, 比較公共管理研究的最終目標(biāo)不再是尋求具有普適的政策綱領(lǐng)或理論框架, 而應(yīng)探索不同制度、不同文化、不同地域, 管理差異的原因, 進(jìn)而找到適合特定條件下的治理路徑。
其次, 研究的核心內(nèi)容逐漸明確。與黑迪一樣, 彼得斯也認(rèn)為, 比較公共管理研究不應(yīng)離開(kāi)以下四個(gè)變量: ( 1) 作為公共雇員的人; ( 2) 公共部門(mén)的組織; ( 3) 公共組織內(nèi)的行為;( 4)文官制定公共政策的權(quán)力。從這四個(gè)變量看, 從個(gè)人到組織, 從行為到權(quán)力都是現(xiàn)代官僚體

制中的核心構(gòu)成要素, 也只有抓住這些關(guān)鍵要素, 才符合黑迪提出的􀀂中范圍理論或制度理論 。

最后, 在研究工具的選擇上, 杰賽特認(rèn)為比較公共管理研究應(yīng)使用四類(lèi)工具。[ 12] 238- 239一是合作工具。無(wú)論是對(duì)于一國(guó)內(nèi)的比較研究還是國(guó)家之間的比較研究, 都必須依靠不同地域、不同文化背景下的密切協(xié)作才能使比較更具科學(xué)性和建設(shè)性, 這是比較研究的先決條件或基礎(chǔ)性工具。二是案例工具。阿德?tīng)柭鼘?duì)案例研究的定義為: 􀀂 案例研究是對(duì)一組研究方法的籠統(tǒng)術(shù)語(yǔ), 這些方法著力于對(duì)一個(gè)事件進(jìn)行研究 [ 13] 139- 150 早期的比較公共管理研究一般局限于單獨(dú)案例研究,隨著研究的不斷深入, 開(kāi)始進(jìn)入多案例研究。比較公共管理研究的累積過(guò)程就是沿著單案例到多案例研究這一脈絡(luò)進(jìn)行的。三是文化工具。不同文化背景對(duì)世界各國(guó)的公共管理模式及其行為產(chǎn)生的影響是有差異的。在這一問(wèn)題上, 比較公共管理研究則應(yīng)處理好管理的本土植根性與外在性的關(guān)系, 否則, 以西方價(jià)值觀去理解東方管理或者相反都是不足取的。四是治理工具。即強(qiáng)調(diào)雙向互動(dòng)式研究, 注重各個(gè)國(guó)家不同的政府治理形態(tài)的研究與總結(jié)。
總之, 從西方比較公共管理研究的發(fā)展進(jìn)程看, 這一研究領(lǐng)域盡管經(jīng)歷了興起、衰落和復(fù)興的曲折過(guò)程, 但它的發(fā)展卻拓寬了比較政治學(xué)、公共管理學(xué)等相關(guān)學(xué)科的研究視域。據(jù)美國(guó)公共管理評(píng)論2000􀀁 2005年發(fā)表的350篇研究論文的統(tǒng)計(jì), 所占比重最高的是公共管理或管理類(lèi)的研究(占27% ) , 而從比較或國(guó)際視角的研究論文則排到了第2位(占24% )。[ 14] 644進(jìn)入21世紀(jì)后, 隨著全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理的聯(lián)動(dòng)性的不斷增強(qiáng), 相互學(xué)習(xí)、相互借鑒、相容共生已成為各個(gè)國(guó)家的基本共識(shí)。同時(shí), 隨著公共管理相關(guān)學(xué)科的不斷交叉與融合, 比較公共管理研究將會(huì)有更大的發(fā)展空間, 必將促進(jìn)公共管理學(xué)科的整體發(fā)展。

 

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