一、浙江土地利用體制改革措施的經濟學分析

在新福利經濟學中，帕累托原理被視為社會資源配置的價值判斷標準，該原理包括兩個部分，一是帕累托改進，即一項社會改革使得一部分人福利增加的同時并不減少其他社會成員的福利；二是帕累托最優，即資源配置的理想狀態。而在現實社會中，幾乎不可能同時滿足帕累托最優的所有條件，往往一項政策變動在改善一部分人福利的同時使得另一部分人的福利受損，也即存在外部性問題，為了解決這一問題，經濟學家提出了補償原理，該原理認為，如果某項經濟社會政策變革可能導致一部分人受損時，只要受益者在彌補受損者損失之后仍有剩余，則該項改革是可取的。需要指出的是，根據福利經濟學第二定理，收入分配與資源配置效率無關，也即補償行為是否真實發生并不影響資源配置效率，但問題是，如果補償行為并未發生則必然導致一部分人福利增加的同時而另一部分人的福利受損，這和帕累托改進是矛盾的，因而只有補償行為實際發生，才屬于帕累托改進。

２０世紀６０年代，產權理論經科斯提出以后，得到大力發展?？扑拐J為，在產權明晰的情況下，如果交易成本為零，通過產權的市場化交易也可以實現資源的有效配置，達到帕累托最優，解決經濟外部性問題，上述產權理論被人稱為“科思定律”。美國在２０世紀６０、７０年代推出的土地發展權轉讓制度被視為科思定律的具體實踐，土地所有者可以通過產權———土地發展權的市場交易內部化其在土地分區制下因土地開發權受限制而產生的外部性成本。國內有學者也將“建設用地折抵指標有償調劑”等三項浙江土地利用體制改革稱為“土地發展權轉移和交易的‘浙江模式’”，認為該模式完全符合“科斯定律”所揭示的通過產權或分項權利的市場化交易可實現資源有效配置的規律，是帕累托改進。

實際上，折抵指標有償調劑制度雖類似于ＴＤＲ模式，但實質上存在著很大的差異，主要體現在：首先是兩者的目的不同，在ＴＤＲ模式中，無論是對“發送區”農地轉用的限制還是對“接收區”土地開發密度的設定，其本質都是為了保護耕地資源，減少土地資源占用，提高土地資源的利用效率，而“折抵指標有償調劑”將“折抵指標”出讓區的土地開發權轉移到了接收區，并未設定接收區的開發密度，大幅擴張了建設占用耕地的總規模，實際不僅不利于耕地保護，也不利于接收區土地資源配置效率的提高；其次土地產權制度不同，交易的受益主體也不相同，ＴＤＲ是建立在土地私有的基礎上，交易主體是土地直接所有者（如農場主）和使用者（如房地產開發商），土地所有者通過交易直接獲得補償，而中國農地是集體所有制，農民并沒有農地的所有權，在“折抵指標有償調劑”中，地方政府作為農民集體的“代理人”成為交易雙方主體，不管是指標出讓方還是指標接收方，其目的均指向土地財政，被排除在交易主體之外的農民，所獲收益極低，缺乏有效監管與約束的土地開發加大了生態退化的風險，缺乏總量控制的耕地占用加劇了優質耕地資源的流失，也損害了農民的福利；三是交易方式不同，“折抵指標”的轉讓行為許多是在行政命令下進行的，交易價格受到行政干預的扭曲，并未真實反映指標的市場價值，未能滿足科斯定律關于市場化交易的條件，指標接收方仍然獲得了因建設用地指標擴大的外部性收益，而指標的出讓方，由于并不影響其代理人在其它地方獲得彌補，也愿意承擔因非市場化交易導致的外部性成本，并最終對土地資源的配置效率產生消極影響。盡管土地利用體制改革的“浙江模式”存在上述問題，但該項政策在一定程度上糾正了計劃配置建設占用耕地資源的缺陷，根據張蔚文等（２００９）的研究，浙江耕地占用指標從邊際收益較低的地區轉移到邊際收益較高的地區，也使總的邊際收益得到了提高。

社會福利總量的增加使得該項改革措施滿足了福利經濟學第二定律的要求，但由于農地產權缺陷以及行政干預等因素，收益分配不夠合理，特別是大多時候將農民排除在收益分配之外，缺少對于農民利益受損的實質補償，損害了農民的福利，未能滿足帕累托改進的要求。因而，完善浙江土地利用體制，須從完善指標交易的市場機制以及收益分配機制等方面著手。

二、改進和完善土地利用體制的政策設想

1.完善建設用地使用市場化調節機制，改進土地利用管理體制一是探索建立全國總量控制之下的建設用地指標市場調節機制。針對浙江等經濟發達地區建設用地指標不足的問題，在國家“年度土地利用計劃”基礎上設立建設占用耕地彈性指標，并建立指標的市場化交易平臺，以供浙江等建設用地需求旺盛地區的地方政府購買，所得收益專項補貼給耕地保護任務較多的地區，由于發達地區土地利用邊際收益較高，在扣除指標購買費用之后仍有剩余，因而提高了土地資源的配置效率。更為主要的是，總量控制之下的指標市場化交易，適度提高發達地區建設占用耕地的成本，也有助于這些地區土地節約使用機制的形成和土地利用效率的提高。

二是建立全國統一的建設用地整理折抵指標市場化交易平臺，在總量控制下，探索將折抵指標有償調劑拓展到全國范圍。浙江后備耕地資源匱乏，缺乏外部監管，“折抵指標”調劑規模的擴大勢必將降低補充耕地的質量，加劇浙江耕地的隱性流失和生態退化的風險。如果在控制調劑總量的前提下，將“折抵指標”調劑對象擴展到全國范圍，適度擴大浙江等經濟發達地區建設用地使用規模，在緩解了這些地區土地需求困境的同時也提高土地利用的邊際總收益；通過建設用地指標的有償交易，在加大指標輸出地耕地保護責任的同時也讓這些地區獲得相應的經濟補償，內部化其耕地保護的外部性成本，因而屬于帕累托改進。

2.將農民納入土地資源配置收益分配中，通過耕地保護補償引入現代生產要素，提高農民耕地經營收益如果土地利用改革措施提高了土地利用的邊際總收益，相應增加了社會福利總量，那么根據帕累托改進要求，也應相應增加資源配置參與成員農民的收益或最少保障其福利水平不因改革措施而下降。如果因農地產權制度的特殊性，農民難以直接成為市場交易主體，地方政府在獲得因土地高效配置而產生的收益之后，也應通過收益補償機制，彌補農民在土地資源配置中承擔的外部性成本。以“折抵指標”出讓方為例，在工業化和城市化快速發展的浙江，土地保持農用特別是用于糧食生產機會成本高，經濟效益低，因而為國家或地方糧食安全或農產品穩定供應承擔了外部性成本；同時，浙江優質耕地資源的大量流失、新增耕地的大量增加以及配套基礎設施薄弱，降低了耕地的綜合生產能力，也會相應降低農民收益與耕地經營積極性。如何構建農民收益補償機制是個值得進一步討論的話題，但從耕地保護的視角，可行的措施是建立耕地保護補償機制。

其中，經濟補償只是耕地保護補償的方式之一，從長期看，農民收益的穩定增加最終需要通過生產要素生產出來，因而，如何通過耕地保護補償提高農業生產要素配置效率并相應提高農民收益仍是關鍵，按照舒爾茨的觀點，使農業成為一個高生產率的經濟部門的關鍵是引進新的現代農業生產要素，新的生產要素包括現代機械設備、現代農業科技以及運用新生產要素的人本身等。農田基礎設施特別是許多新增耕地的配套基礎設施薄弱、地力水平低正是農民棄耕拋荒的原因之一，因而耕地保護補償首先是通過提高農田灌溉與機械化作業水平等加強農業基礎設施建設，并通過改良土壤等提升耕地地力水平，以改善耕地綜合生產能力，降低生產成本，提高農民生產收益。其次是現代農業技術的推廣、農民培訓以及現代農業經營主體的培育等。舒爾茨認為，農民的技能和知識水平與其耕作的生產率之間存在著密切的正相關關系，改造傳統農業需要對農民進行人力資本投資。因此，教育培訓農民，將農民培育成為現代農業經營主體并通過其推廣現代農業技術也應是耕地保護補償的重要內容。

3.實現城市“精明增長”，提高建設用地集約利用水平市場機制并非在任何時候都能達到資源的最優配置，如公共產品就難以通過市場機制得到有效供給，而耕地保護、生態環境保護以及糧食安全等都具有公共產品屬性。城鄉建設的耕地占用是浙江耕地流失的主要因素，且比重呈現快速上升的趨勢，不可逆性的耕地流失問題突出，而且，隨著建設占用耕地規模的擴大與可供開發的耕地后備資源的日益枯竭，浙江“上山下海”式的耕地補充也加大生態環境退化的風險。

基于自然資源的有限性以及為子孫后代留有持續使用自然資源權利的“代際公平”原則，應借鑒“精明增長”理念，轉變城市發展與土地利用方式，走內涵挖潛、土地集約利用的道路。其主要措施是通過限制城市成長邊界、保護農田與自然景觀、提高土地使用效率，解決城市空間蔓延而出現的社會與環境問題。

作者：姜和忠 徐衛星 單位：寧波大學商學院