一、存在的主要問題

1.“一刀切”與“補貼聯(lián)動”矛盾

“一刀切”指的是不論財政狀況及農(nóng)業(yè)發(fā)展情況如何，中央財政均按照統(tǒng)一的比例給予農(nóng)業(yè)保險補貼。2012年實行的《關于進一步加大支持力度做好農(nóng)業(yè)保險保費補貼工作的通知》規(guī)定，種植業(yè)東部補貼35%，中西部地區(qū)補貼50%，新疆生產(chǎn)建設兵團及中央直屬墾區(qū)補貼65%；養(yǎng)殖業(yè)，中西部補貼50%，東部補貼40%。“補貼聯(lián)動”即地方財政對農(nóng)業(yè)保險補貼一定比例資金，且各項資金到位后，中央財政補貼資金將會全部到位，地方財政對農(nóng)業(yè)保險的補貼是中央對其進行補貼的先決條件。“一刀切”與“補貼聯(lián)動”雖然一定程度上兼顧了各地公平，調(diào)動了地方政府對農(nóng)業(yè)保險的積極性，但忽視了地方經(jīng)濟發(fā)展水平及財政承受能力。人均GDP達5.8萬元的內(nèi)蒙古和人均GDP只有1.64萬元的貴州省，農(nóng)業(yè)占GDP比重26.1%的海南與農(nóng)業(yè)占GDP比重5.5%的山西省，得到的中央財政農(nóng)業(yè)保險補貼比例相同。結果是政府補貼產(chǎn)生了“馬太效應”，即經(jīng)濟發(fā)展程度越好的地區(qū)，越容易得到中央政府的補貼，經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)越不容易得到政府的補貼，出現(xiàn)“財政累退效應”。

2.政府補貼保險范圍過窄

目前，我國中央財政補貼農(nóng)險的保險責任主要包括暴雨、洪水（政府蓄洪除外）、內(nèi)澇、風災雹災、旱災和冰凍6種。2012年，天津、河北、內(nèi)蒙古等地發(fā)生粘蟲災害，僅山東省玉米受災面積就達510萬畝，但由于保險合同中只約定了玉米粗縮病和玉米螟兩種病蟲害，粘蟲不在承保范圍內(nèi)，受災農(nóng)戶未能得到賠償。政府補貼范圍過窄，使得保險公司減少了承保項目，降低了農(nóng)險保障程度。為保證中央財政資金的可得性，我國大部分地區(qū)實施“低保障、廣覆蓋”的成本保障式低水平政策性農(nóng)業(yè)保險。以土豆種植保險為例，按每畝需250斤種子（每斤0.6元）、化肥160元、灌溉費用200元計算，不計勞工費每畝需投資510元；每畝收獲土豆約2500斤，按批發(fā)價格每斤0.6元計算，每畝利潤約1000元。若不需要灌溉，則每畝投資成本約310元，我國當前農(nóng)作物保險金額常見的就是每畝200～400元。如果每畝保險賠償少于510元，就會影響農(nóng)戶參保積極性。

3.財政補貼方式單一

受財政支付能力影響，我國目前廣泛推行的只有保費補貼一種。在經(jīng)濟發(fā)展水平較高、農(nóng)業(yè)保險基礎好的地區(qū)有不同類型的試點，如在上海市、江浙地區(qū)、吉林省等地，政府對保險公司農(nóng)業(yè)保險業(yè)務可予免征營業(yè)稅和所得稅等政策。這些局部的政府補貼方式，存在一些包括稅收優(yōu)惠幅度小、對保險公司經(jīng)營管理費用補貼不足等問題。同時，雖然中國再保險（集團）公司對農(nóng)業(yè)保險承擔再保險業(yè)務，但我國至今仍沒有一家專門的農(nóng)業(yè)保險再保險公司，農(nóng)業(yè)風險缺乏更為有效的風險分散機制，影響農(nóng)業(yè)保險公司經(jīng)營的積極性。

4.逆向選擇和道德風險問題

由于自然環(huán)境、經(jīng)濟條件、耕作制度等原因，農(nóng)業(yè)保險標的分散，保險過程難以監(jiān)管。投保人和保險人之間的信息不對稱，農(nóng)業(yè)保險合同的任何一方都有可能產(chǎn)生逆向選擇和道德風險。如保險公司在農(nóng)險與非農(nóng)險業(yè)務的選擇中，盡量增加非農(nóng)險業(yè)務、減少農(nóng)險業(yè)務，減少風險較高地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，利用虛假保單騙取政府保費補貼；還有些地區(qū)的保險公司在風險發(fā)生后，減少對損失的賠付。而作為投保者的農(nóng)戶，也會發(fā)生將易產(chǎn)生問題的高齡、帶病牲畜進行選擇性投保等類似問題，災后以非投保地塊代替投保地塊索賠，人為夸大災害損失等行為也時有發(fā)生。

5.巨災風險補償機制欠缺

我國巨災發(fā)生頻繁，危害損失較大。從2008年的南方雪災、5.12汶川大地震，到青海玉樹地震，2013年的四川雅安地震、黑龍江洪災，無不受損嚴重。僅5.12汶川地震直接經(jīng)濟損失達8452億元人民幣，農(nóng)業(yè)損失400多億元人民幣，各保險公司共支付16.6億賠償金，不足地震損失的0.2%。我國的政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展較晚，保險公司的承保能力本身就比較脆弱。同時由于尚未建立巨災風險補償機制，任何一家保險公司都難以獨立承擔經(jīng)營風險，勢必影響保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的積極性。

二、對策建議

1.協(xié)調(diào)中央與地方的利益關系

處理好“財政錯配現(xiàn)象”，理順中央和地方的財政關系，制定合理的費用開支政策。調(diào)整“聯(lián)動補貼”策略，增強補貼彈性，體現(xiàn)地方特色與差異化需求。對農(nóng)產(chǎn)品基地或貧困地區(qū)，中央財政的支持力度應當大一些，地方責任小一些。對發(fā)達地區(qū)，中央財政的補貼力度可以小一些，地方責任相對大一些。地方政府應保證政策性農(nóng)業(yè)保險政策效能的發(fā)揮。保險企業(yè)應通過管理、服務來占領市場，抑制惡性價格競爭。要建設好農(nóng)村基層組織，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村干部、農(nóng)業(yè)技術人員技術強、情況明、農(nóng)業(yè)熟的優(yōu)勢，掌握保險對象的相關信息，減少補貼資金浪費，降低農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營成本，控制道德風險問題，減小政府財政壓力，提高政策性農(nóng)業(yè)保險的補貼效率。

2.以保費補貼為主其他補貼方式為輔

堅持循序漸進的原則，完善農(nóng)業(yè)保險保費補貼制度。在財政允許的范圍內(nèi)，逐漸提高農(nóng)業(yè)保險保障水平，增加中央財政補貼保險品種。給予經(jīng)營費用補貼，對所有的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構，包括政策性農(nóng)業(yè)保險公司、商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險及再保險公司等，給予一定程度的經(jīng)營費用補貼，以降低其經(jīng)營成本，提高經(jīng)營積極性。應加大對偏遠地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)的財政補貼和稅收優(yōu)惠的力度，如免征涉農(nóng)保險的營業(yè)稅、所得稅、印花稅等，允許保險機構在稅前提取農(nóng)業(yè)風險準備金等。增設更多的再保險機構，整合農(nóng)業(yè)保險資源，增加對農(nóng)業(yè)再保險的支持力度。

3.鼓勵農(nóng)業(yè)保險公司“聯(lián)合共保”

保險公司可通過業(yè)務聯(lián)合、區(qū)域聯(lián)合及保險公司間聯(lián)合的方式，在更大范圍內(nèi)分散風險，降低成本、增加利潤，提高風險保障能力。政府應加強相應的責任制約機制，合理測定不同地區(qū)的政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的費用率，以減少保險公司的道德風險。

4.采取適度的強制保險

強制保險可在一定程度上克服信息不對稱引起的逆向選擇、道德風險、交易費用過高等問題。考慮到我國農(nóng)民由于受收入的制約以及對風險認識程度和保險意識不強的影響，即使在政府給予一定的補貼情況下，農(nóng)業(yè)保險需求意愿也不高，難以分散風險。因此，在進行保費補貼的同時，可采取誘導性的強制措施，或實施有條件的強制，把強制保險和當前的一些惠農(nóng)政策，如直接補貼、農(nóng)業(yè)貸款和農(nóng)業(yè)技術等相掛鉤，力求提高參與性。

5.加強法律法規(guī)建設

認真落實《農(nóng)業(yè)保險條例》，制定農(nóng)業(yè)保險市場準入、產(chǎn)品管理、內(nèi)部管控、風險管理、財務核算等各個方面的規(guī)范標準。盡快頒布《農(nóng)業(yè)保險法》，列入國家農(nóng)業(yè)保險的管理機構、執(zhí)行機構、資金投入渠道和風險管理辦法等內(nèi)容，為農(nóng)業(yè)保險支持體系提供有力的制度保障。配套農(nóng)業(yè)保險相關法律建設，完善農(nóng)業(yè)保險制度體系，強化對農(nóng)業(yè)保險領域存在的農(nóng)險尋租、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體越位、騙保騙補等違法違規(guī)問題的監(jiān)管處理，使農(nóng)業(yè)保險真正發(fā)揮支農(nóng)惠農(nóng)的作用。

作者：王根芳 單位：華中農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院中原工學院