一、火災風險管理“行政化”的主要問題

(一)火災風險管理過多依賴行政手段

在新時期的社會消防管理工作中,市、區兩級防火安全委員會和基層公安派出所第三級消防管理工作機制都發揮了重要作用。但是,鄉、鎮、街、社區、居(村)委會火災管理自治還沒有做細做實,有的防火檢查巡查不落實,員工培訓和消防設施標識不到位,制定的滅火應急疏散預案與單位實際脫節,有的排查整治工作停留在文件、會議層面,80%以上的鄉鎮還沒有專業滅火救援力量,等等。總體來講,我國社會消防管理過度強調以政府為核心,諸如責任制落實、“防火墻”構筑、聯合檢查、隱患整改、消防考核等風險管理基礎工作都要捆綁至行政指令,都要借助政府的力量,日積月累形成政府大包大攬的“指令式”消防管理格局。

(二)社會消防工作基礎架構尚未成型

社會消防工作組織隨著消防工作社會化興起而產生,作為新生事物,社會消防服務工作組織不完善,其組織機構、工作制度、工作程序等還未完全建立成型。消防協會組織,消防志愿者隊伍無具體實際的活動開展,也沒有長效的消防宣傳、消防志愿者活動機制,社會消防安全培訓機構建設滯后,消防行業特有工種職業技能鑒定站建設不足。消防中介服務機構服務標準低、消防設施售后維護保養不足,等等。這些,都直接影響了消防工作的社會化發展。

(三)公共消防設施經費多元化長效保障機制尚未形成

消防經費主要依賴各級政府財政預算投入,來源單一。雖然《消防法》中明確規定了各級政府負責消防基礎設施建設,但對經費的投量沒有明確的規定。在國家和省市年財政預算中,公共消防基礎設施和裝備建設并沒有上升至一級預算單位,而是列入“城市維護費”或“公安支出”等事業經費二級甚至三級預算中,有些地方財政收入年年大幅增長,消防投入卻“舊賬”未清又欠“新賬”。由于沒有建立長效經費保障機制,形成了“會哭的孩子有奶喝”的不良局面,有的軍政主官不但要抓消防工作、執勤備戰和部隊管理,還要為如何“籌錢”嘔心瀝血,花大力氣。

二、火災風險管理“保險不足”現狀突出

(一)重大災害保險投保比例過低

由于我國處在社會主義初級階段,經濟欠發達,輿論宣傳不足,社會公眾投保意識薄弱,許多經營者對于公眾聚集場所的火災風險不以為然,存在僥幸心理,公眾法律意識和索賠意識不高,主動投保火災公眾責任險比率極低。據統計,我國大中城市的大型商場、超市和娛樂場所等公眾聚集場所投保火災公眾責任保險的比率不足10%。因此,保險面窄、保費收入低,專業技術人才匱乏,保險公司經營風險大,保險費率較高,主動投保意愿更低,形成惡性循環。

(二)重大災害保險補償比例過低

保險在我國發展緩慢,重大災害保險補償比例較低。譬如:2008年我國四川汶川“5•12”大地震造成的經濟損失高達1240億美元,幾乎相當于我國當年GDP的3%。但我國保險業累計為汶川大地震支付保險金為人民幣16.6億元,合2.38億美元,僅占直接損失的0.192%。如2004年吉林市中百商廈火災,造成54人死亡70人受傷,幾乎沒有保險補償,政府拿出488萬元救助資金。在保險機制缺失的情況下,公眾聚集場所一旦發生的重特大火災事故,經營單位因災受到經濟、行政、司法等多重打擊,一蹶不振,災后重建、救濟救助等工作面臨極大的困難。賠償金額往往超過了經營者的承受能力,政府不得不花巨資包攬善后,造成國家、地方政府沉重的財政負擔。同時,由于保險業經營不規范,保險賠償時間長、保險理賠難、保險理賠比例低等問題致使受害者特別是受害的第三者難以及時、有效、足額得到賠償,易誘發社會不穩定因素。

(三)重大災害保險與風險管理機制不健全

一是不夠合理。現行費率厘定方法往往根據一些很粗略的簡單指標來確定保險費。譬如,賓館飯店一般按床位數;歌舞廳等娛樂場所一般按容納人數;服務業、商場等公共場所一般按建筑面積;易燃易爆危險場所一般按場所性質。二是不夠公平。現行方法厘定的費率水平差異較小,現行方法費率間的最大差異為42.45倍,如果我們僅分析商業服務類,費率間的最大差異為10.05倍,營業面積存在的最大系數差異=10.05/2.34=4.29倍,其他系數間最大差異=(1.6×1.0×1.2)/(1.3×0.9×0.7)=2.34倍。這樣的費率機制造成實際上造成保險當事人雙方權利與義務并不對等,消防投入與保險產出不對稱,不足以刺激單位加大消防投入,不足以影響消防投資與保險決策。三是缺乏互動。現行方法保險面窄,承保規模小,保險公司總收入低,風險主動聚集與風險分散轉移的保險互動機制尚未建立。現行方法重保單輕評估,重賠付輕預防,重保險營銷輕風險管理,消防與保險協作、配合少,風險管理信息沒有形成共享共贏的機制,更談不上保險效益反哺安全、促進安全管理,消防與保險互動機制尚待建立。

三、火災風險管理“市場化”的主要優勢

(一)體現了消防工作現代化的客觀要求

保險是有效應對災害風險的市場機制,是風險管理的基本手段,是保持經濟與社會持續發展、維護國家穩定的“減震器”和“穩定器”。現代化為企業提供了一種風險安排,使企業將不確定的高風險損失(損失的期望值)平滑為確定的日常費用(保險費),防止可能發生的重特大火災特別是群死群傷火災引發的毀滅性打擊,經營風險得到足額補償保障,確保企業長期、穩健、可持續發展。同時,可以促進業主的責任主體意識歸位,在費率杠桿作用指引下,積極主動加大防災減損投入,以求適用更低的保險費率。

(二)體現了建設服務型現代政府的內在要求

最好的服務就是最好的管理。推進火災風險管理市場化,是貫徹落實全面、協調、可持續科學發展觀在火災風險管理中的具體體現,也是構建和諧社會的必然要求和重要舉措。有利于轉變政府職能、轉變政府服務方式,完善安全監督體系和社會保障體系;有利于政府部門運用費率杠桿、價格信號和經濟手段實現宏觀調控目的;有利于減輕政府災后救助負擔,改變“業主發財,群眾受難,政府買單”的被動局面,維護社會穩定;有利于公安消防部門轉變職能,擺脫一家“獨唱”的困境,從大量紛繁復雜的日常消防監督管理工作中解脫出來,轉而開展火災風險宏觀管理和再監督,構建全社會“大合唱”的火災風險管理新格局。

(三)體現了消防工作社會化的發展要求

社會化因分工合作的精細化,能構建一種專業管理機制,發揮中介機構和社團的專業組織優勢,諸如網格化、戶籍化、等級化等風險管理基礎工作都交由消防安全經理、消防注冊工程師等專業人士負責,建筑消防設施維護保養實行委托注冊消防承辦商制度,消防部門履行的更多是監督抽查職能和宏觀調控功能。

四、構建火災保險費率宏觀調控機制的初步構想

(一)建立基于市場化的火災風險管理體系

國內外實踐證明,只有讓市場主體暨社會責任主體動起來,充分發揮其積極性、主動性和創造性,只有讓價格信號暨火災保險費率發揮宏觀調控作用,著眼于解決“我要保”而不是“要我保”的問題,運用市場經濟規律促進投保單位主動加大消防投入,才能實現降低總體火災風險水平和提高風險管理水平的最終目標。充分利用保險費率這一經濟杠桿,利用市場經濟機制調節火災風險,充分發揮保險經濟補償和社會管理功能,是有效防范和化解火災風險,提高政府保障公共安全和處置突發事件的能力的有效途徑。金融信貸、保險承保與借貸、投保單位、社會中介組織和消防機構等,都可以圍繞保險費率杠桿做文章,抓工作,謀發展,構建基于市場化的火災風險管理體系。

(二)建立基于火災風險量化基礎的費率結構體系

火災公眾責任險的費率厘定必須建立在現代火災科學理論的基礎上,建立在科學的火災綜合風險評估模型之上,且具有多層次的分級分檔費率費率結構,必須體現綜合性、風險指向性和效益導向性,能夠全面、客觀、合理地反映投保單位的火災風險,能夠從經濟上刺激高風險單位自覺采取措施降低火災風險。在費率厘定過程中,應充分體現火災孕育、發生、發展的動力演化機理,綜合考慮火災煙氣蔓延規律對人員傷亡的影響,有效融入了消防安全管理,充分考慮了造成預期損失的各個重要因素的差異性,能夠較為全面、公平合理地體現保險標的的風險,使得保險費率與火災風險水平相適應、相一致,為防災減損和風險管理提供理論參考和方法支撐。

(三)建立基于專業化的消防與保險良性互動關系

保險監管部門應當加強指導,積極研究制訂鼓勵火災公眾責任保險發展的政策措施;建立火災公眾責任保險聯席會議制度,充分發揮社會其他行業的作用,統籌協調本地區公眾責任保險工作的開展;加強中國保監會和消防機構的宏觀監督指導作用,逐步完善具有中國特色的火災防控體系,努力形成“政府領導、多方參與、齊抓共管、商業運作”的運行機制;鼓勵和引導保險公司積極參與火災公眾責任險試點和研制開發適合市場需求的火災公眾責任險產品;在日常監督檢查和消防宣傳教育中,各地公安消防部門要積極引導鼓勵相關單位場所積極參加火災公眾責任保險;規范各保險公司承保前評估、承保后檢查、出險后理賠等工作;在火災風險評估、消防安全檢查及防災減損科研等方面密切合作,逐步建立風險狀況信息交換制度和信息共享平臺,研究和制定火災風險評估標準及消防安全評價體系;要鼓勵探索保險業支持消防公益事業的新途徑,促進消防與保險良性互動發展,共同推進火災風險防范;注重發揮行業協會和中介機構在火災風險評估、防災防損以及理賠定損中的作用,培育和發展一批業務過硬、素質精良的中介隊伍,建立火災風險科學評價的長效機制。

(四)建立基于社會化的全民消防防控體系

緊緊依靠黨委、政府的領導和支持,相關部門的配合,積極推動各級人大立法,為開展火災保險提供必要的政策保障和法律支撐,積極爭取財政稅收政策上的支持。公安消防機構、安全生產監管部門、保險監管部門、保險公司、保險評估中介機構、專業檢測公司、相關高校、科研機構人員和機關、團體、企事業單位以及公民個人,發揮各自專業優勢,分工合作,充分發揮相關行業協會的作用,努力形成齊抓共管、共同推進的運行機制。通過各種方式加強宣傳教育,提高全社會的火災防范意識。開展技術創新研究,加強災情預測、損失分布的研究,致力于建立科學的災情預測模型和損失評估模型,制定統一的火災風險評估標準、消防安全評價體系及費率標準體系,不斷提供科學完善的技術手段、經濟有效的解決方案和質優價廉的消防安全產品。特別是推進建立具有中國特色的消防產品、技術、標準、規范體系。

總之,我們要以科學發展觀為統領,深入貫徹落實“全民消防,生命至上”理念,在社會消防管理體制、機制、制度創新上下功夫,求突破,著力構建安全高效的全民消防防控體系。

作者：陳林 單位：重慶市公安消防總隊政治部審計處