受困于同一陷阱:國有糧食企業(yè)與地方財政關(guān)系現(xiàn)狀及原因分析

國有糧食企業(yè)是我國經(jīng)濟中一個特殊的部門:它一頭連著農(nóng)民，負(fù)責(zé)糧食的收購，關(guān)系到農(nóng)村糧食生產(chǎn)和農(nóng)民利益的保護;另一頭連著糧食市場，關(guān)系到糧食供給和糧價的穩(wěn)定;還一頭連著國家財政和銀行，影響到銀行信貸質(zhì)量和財政收支狀況。由于國有糧食部門在國民經(jīng)濟中的特殊地位和作用，在我國經(jīng)濟體制改革二十年來，它既受計劃經(jīng)濟舊規(guī)則的特殊保護—糧食收購與儲存費用等資金基本上全部由國家銀行信貸提供，糧食購梢價格倒掛的巨額虧損全部由國家財政給予補貼;它同時又受到市場經(jīng)濟洪流的迅猛沖擊—糧價放開、糧食經(jīng)營放開后，它成為市場競爭中受沖擊最大的“受害者”—經(jīng)營效益逐年下降，虧損逐年大幅度上升;它甚至還是新舊徑濟體制轉(zhuǎn)軌過程中最大的管理“真空’，—少數(shù)地方糧食部門鉆國家糧食購銷政策的空子、通過巧立名目混淆政策性虧損和經(jīng)營性虧損等手段，套取巨額的國家銀行信貸資金和國家財政補貼，用于小集團揮霍浪費或興建樓堂館所，致使國有糧食企業(yè)本身和地方財政“雪上加霜。”在新舊經(jīng)濟體制的交互作用下，在扭曲的糧食購銷體制下，國有糧食企業(yè)和國家財政雙雙受困于“體制陷阱”而難以自拔，國家銀行也深受其害。

中央財政用于專儲糧保管費用和利息補貼、中央和地方共同建立風(fēng)險基金的補助、對糧食企業(yè)老掛帳的利息補貼幾筆財政支出就高達(dá)292億元;國有糧食企業(yè)在銀行的虧損掛帳近兩年也以罕見的速度增長，去年底已累計達(dá)1200多億元，今年一季度又增加了270億元。國有糧食企業(yè)的嚴(yán)重虧損，已經(jīng)與財政和銀行形成了牢牢的資金死結(jié)，并危及到銀行和財政資金的正常運轉(zhuǎn)。解開這一資金死結(jié)，使國有糧食企業(yè)、國家財政和國家銀行一起走出困境，已經(jīng)是一項不可延緩的改革任務(wù)。

在分稅制財政管理體制下，地方財政對于地方經(jīng)濟建設(shè)尤其是農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)負(fù)有不可推卸的責(zé)任。但是由于新預(yù)算體制和新稅制的著要任務(wù)是提高中央財政收人占全國財政收人的比重(分稅制按稅收總額中央與地方6，4分配來設(shè)計)，地方財政收人所占份額逐漸縮小是必然的，地方財政會面臨短期的困難也是預(yù)料之中的事。1994年，在全國2400多個縣中，有一半以上的縣發(fā)生財政赤字，貴州、青海和新疆赤字縣分別高達(dá)76.7%、77.1腸和88.2%，有少數(shù)縣全年的財力還不夠當(dāng)年的工資性支出。如何振興地方財政仍然是一項既艱巨又長期的任務(wù)。振興地方財政無非是在“增收”和“節(jié)支”兩個方面做文章。“增收”主要依靠培植稅源和加強征管，而培植培源又是帶根本性的措施。我國地方財政大量稅源來自農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，絕大多數(shù)農(nóng)民又以種糧為主業(yè)，所以培植農(nóng)村稅源首先應(yīng)當(dāng)保護農(nóng)民的種糧積極性。這就要求地方財政要竭力支持糧食系統(tǒng)按市場價敞開收購糧食。在原有糧食購銷體制下，地方財政必然要背負(fù)起糧食系統(tǒng)巨額的虧損補貼。但是這一補貼規(guī)模過大而且持續(xù)增大，已經(jīng)嚴(yán)重地削弱了地方財政的支農(nóng)能力，這又會影響糧食的生產(chǎn)和有效供給。如果財政對糧食生產(chǎn)的這一重要的經(jīng)濟調(diào)節(jié)不能很好發(fā)揮作用，那么又是財政工作的嚴(yán)重失職。由此形成的“悖論”已使地方財政處于兩難境地。

揮動起“多刃劍”，糧食流通體制改革的綜合效應(yīng)分析與對策建議

(一)徹底改革糧食流通體制是一把“多刃劍”

通過以上對國有糧食企業(yè)和地方財政現(xiàn)狀及其原因的分析，我們看到，國有糧食企業(yè)的經(jīng)營狀況已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了它自身的生存與發(fā)展的界限，它關(guān)系到糧食生產(chǎn)、農(nóng)民利益、銀行效益和財政收支狀況等一系列重大的經(jīng)濟問題。因此，尋求國有糧食企業(yè)扭虧為盈的辦法和途徑，實際是要尋求到能夠綜合性解決以上多方面問題的一把“多刃劍”。我國糧食流通體制改革方案就是一把鋒利的“多刃劍”，它以國有糧食企業(yè)體制改革為中心環(huán)節(jié)，以保護農(nóng)民種糧積極性、確保國有糧食企業(yè)能夠扭虧為盈、減輕直至完全取消財政對國有糧食企業(yè)的虧損補貼為三大主體目標(biāo)，既較充分地發(fā)揮了市場機制的作用，又符合中國國情，綜合采用了經(jīng)濟、法律和行政手段進行宏觀指導(dǎo)和控制，充分顯示了有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制在糧食購銷體制中貫徹執(zhí)行的強大威力。地方財政振興的希望也在很大程度上寓于這一重大改革之中。

這次糧食流通體制改革的中心環(huán)節(jié)是要使國有糧食企業(yè)真正實現(xiàn)政企分開，使之真正成為自主經(jīng)營、自我發(fā)展的法人實體。舊體制下的國有糧食企業(yè)和其它國有企業(yè)一樣，事實上成為政府的附屬物，是按計劃收購糧食和供應(yīng)糧食的一個執(zhí)行機關(guān)。在改革的過程中，國有糧食企業(yè)的這種地位和性質(zhì)并沒有根本改變。當(dāng)糧食價格全面放開，允許多種經(jīng)濟形式多種渠道經(jīng)營糧食后，國有糧食企業(yè)受到了前所未有的沖擊:一方面，它必須仍然按計劃收購糧食;另一方面，它又必須與許多個體糧商在銷售市場展開激烈競爭，由于國有糧食企業(yè)經(jīng)營機制不靈，總是在個體糧商的質(zhì)量、價格和服務(wù)優(yōu)勢沖擊下敗下陣來。

于是，大量糧食產(chǎn)品積壓，企業(yè)管理費用和利息支出急劇增加，其直接后果是國有糧食企業(yè)連年虧損，負(fù)債累累;其間接后果便是財政補貼逐年增加和銀行信貸質(zhì)量下降，風(fēng)險增加。由于財政補貼負(fù)擔(dān)過重和銀行信貸資金被長期占用無法償還，國有糧食企業(yè)周轉(zhuǎn)困難，于是農(nóng)民賣糧難成為必然。可見，糧食流通體制問題是關(guān)系到糧食生產(chǎn)、農(nóng)戶利益、國有糧食企業(yè)效益、銀行效益和財政收支狀況的關(guān)鍵問題，其中心環(huán)節(jié)又是政企不分的國有糧食企業(yè)經(jīng)營體制。因此，只有抓住這一中心環(huán)節(jié)，徹底改革糧食流通體制，才能避免自然風(fēng)險和人為壟斷對糧食市場的沖擊和操縱，穩(wěn)定糧食市場，從而穩(wěn)定物價總水平和穩(wěn)定人心，穩(wěn)定社會。

(二)糧食流通體制改革的幾項重要對策建議

首先，糧食收購價應(yīng)通過立法確定基準(zhǔn)價格—“成本十平均利潤”或略高于此。這次糧食流通體制改革要求做到“按市場價敞開收購，主渠道掌握糧源，順價銷售”。其總體思路是十分正確的。但是由于農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)節(jié)有其特殊性，農(nóng)產(chǎn)品的需求比較穩(wěn)定，而其供給卻因自然條件容易出現(xiàn)波動;特別是在糧食大豐收的年份，糧食市場價就可能降至其價值以下，甚至低于成本，以致“谷賤傷農(nóng)”，最終影響糧食生產(chǎn)和供給的穩(wěn)定增長。