存款保險人法律保護機制基本模式

為確保存款保險人有效履行其法定職責，許多國家的存款保險法律和國際組織發布的相關指引中都規定了對存款保險人的特殊法律保護機制。分析相關規定可見，此種機制的構建主要可分為兩種模式。第一種模式是僅對存款保險人及其職員履行職責時主觀上為善意的職務行為給予司法豁免或費用補償，其典型代表為加拿大。依據《加拿大存款保險公司法》第45．1條第(1)款的規定，(加拿大存款保險)公司、公司董事、公司高級管理人員和雇員，以及以公司名義行事的其他任何人，不應為了其在依據本法規定，善意履行(DoneinGoodFaith)任何職責和行使權力、權限時的作為或不作為，而對任何成員機構、存款人、債權人、股東或任何其他人可能遭受或訴求的任何損害、給付、補償或賠款承擔責任。此外，阿爾巴尼亞、巴哈馬、摩洛哥、印度、捷克、尼加拉瓜、哥倫比亞、秘魯、薩爾瓦多、墨西哥、牙買加、匈牙利、尼日利亞、菲律賓、土耳其、新加坡、馬來西亞等國均在存款保險法或相關金融、銀行法律中規定了對存款保險人的類似法律保護機制。此種模式也是現今各國所遵循的主流模式。從前述國家相關立法字面意義分析，此類保護模式似乎仍可再細分為兩類，一為對存款保險人給予司法豁免權保護，禁止相關當事人對存款保險人及其職員的善意行為提起訴訟，如加拿大、巴哈馬等。另一類為對存款保險人及其職員提供抗辯費用的補償，其典型代表為土耳其、尼日利亞、菲律賓等。但實質上二者并無不同。因為相關當事人對存款保險人提起的訴訟總是聲稱存款保險人主觀上存在惡意，而法院僅在審理之后才能確定前述訴求的合理性，因此，所謂“禁止相關當事人對存款保險人及其職員的善意行為提起訴訟”的規定，最后總會演化成對存款保險人抗辯成功后的費用補償問題。第二種模式也是給予存款保險人部分司法豁免權，但其并非依據存款保險人的主觀方面，而是依據存款保險人所行使職責范圍的不同確定是否給予司法豁免權保護，其典型代表為美國。依據存款保險法理和各國相關實踐，存款保險人的職責最多可包括監管職責、救助職責、擔當破產管理人(接管人)職責以及保險金賠付職責四類。而依據美國《1989年金融機構改革、拯救與實施法》(TheFinancialInstitutionsReform，Recovery，andEnforce-mentActof1989，簡稱FIRREA)第1821(j)條的規定，“除非是(聯邦存款保險公司)董事會基于法規或命令提出請求，否則，法院不得采取任何限制或影響(聯邦存款保險公司)作為看護人或接管人行使權力或履行其職責的行動”。2010年7月通過的《多德－弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》第210(e)條也基本延續了FIRREA的前述規定。這事實上是賦予了聯邦存款保險公司在履行看護人和接管人職責時的完全司法豁免權，而不論其對所實施的不當行為主觀上是否存在過錯。因此，存款保險人的法律保護機制事實上可分為美國式與非美國式兩類模式。考慮到美國對存款保險人的法律保護機制構建較早，制度設計頗為獨特，以及其存款保險法制在國際的巨大影響力，加之我國多數學者贊同應賦予未來的存款保險人復合職能①，而非僅承擔保險理賠的單一職能。因而有必要對美國式的法律保護機制加以分析檢討，以利于我國存款保險制度構建時相關問題的合理設計。

美國存款保險人法律保護機制構建歷史背景與適用實踐

上世紀70年末80年代初，為拯救陷入困境的儲貸機構，美國國會通過了FIRREA。為幫助聯邦存款保險公司和清理信托公司(theResolutionTrustCorporation，即RTC)更迅捷和有效地對倒閉金融機構進行拯救與處理，該法第1821(j)條賦予了聯邦存款保險公司在履行接管人與看護人法定職責時的司法豁免權。該法通過不久，美國國會又在《住房所有者貸款法》(TheHomeOwners＇LoanAct)中添加了類似條款，其1464(d)(2)(D)條同樣規定，法院不得限制或影響聯邦儲蓄與貸款保險公司履行其接管職能。然而，美國聯邦最高法院不久之后即在考特獨立合資企業訴聯邦儲蓄與貸款保險公司(CoitInde-pendenceJointVenturev．FSLIC)②一案中對前述規定的適用范圍作出了限制性解釋。該案中，原告指稱被告(一個儲蓄與貸款金融機構)違反了貸款協議，在法院受理該案兩個月之后，被告進入破產程序，FSLIC被任命為接管人，替代被告參加訴訟。FS-LIC辯稱自己享有司法豁免權。然而，聯邦最高法院卻駁回了FSLIC的抗辯，其在判決中稱，“對債權人索賠的正當性進行裁決的權力超出了FSLIC擔當接管人職責時的權力范圍……而且1464(d)(2)(D)條并沒有剝奪法院審理債權人對那些已被FSLIC接管的金融機構提出索賠的權力”［1］。由于聯邦最高法院對何為“FSLIC擔當接管人職責時的權力范圍”并未作出解釋，對如何區分“針對破產金融機構本身的索賠與直接針對FSLIC作為接管人身份的索賠”也未作出回答，此種含糊性直接導致存款保險司法實踐中，不同的美國法院對此一問題給出了不同的回答。

部分法院認為，存款保險人僅有有限的司法豁免權，當其行為違反既有立法，且原告并無其他替代性救濟措施時，法院應當對存款保險人行為———包括其擔當接管人或看護人時行為———的合法性進行審查。在塞拉俱樂部案(SierraClub，LoneStarChap-terv．FDIC)①中，FDIC將被接管銀行的一塊濕地出售給第三方。原告因此聲稱，作為聯邦政府機構的FDIC違反了《全國環境政策法》(TheNationalEnvi-ronmentalPolicyAct，簡稱NEPA)，因此申請地區法院對此交易發出禁止令。FDIC以享有司法豁免權為由上訴到第五巡回上訴法院，但法院卻駁回了FDIC的抗辯，其宣稱，自己注意到了聯邦最高法院通過對南加州政府訴里根案(SouthCarolinav．Regan)②，垂諾訴特內支案(Traynorv．Turnage)③，以及鮑勃•瓊斯大學訴西蒙案(BobJonesUniv．v．Simon)④的審理，所確立的當事人享有司法豁免權的三項基本規則:(1)國會在立法中明確地授予其司法豁免權;(2)進行司法審判有害于立法目的的實現;(3)原告有其他替代性救濟措施。法院認為，依據前述規則，除非國會通過立法清楚而毫不含糊地限制法院的衡平司法權，否則，地區法院可享有前述權力。而國會在1821(j)條中并未表明其將FDIC排除于衡平司法權管轄之外的意圖。并且，FDIC審核通過對濕地的銷售交易時是以聯邦存款保險公司的身份作出的決定，而非接管人身份。在羅薩案(Rosav．ResolutionTrustCorp)⑤中，美國聯邦第三巡回上訴法院則稱:“即便RTC是以看護人或接管人身份履行職責，只要原告并無其他救濟途徑，則1821(j)條的規定也不能阻止法院對其行為發布禁止令。”⑥

而另外一部分法院則堅持認為，FIRREA第1821(j)條已經明確無誤地賦予了存款保險人行使接管人或看護人職責時完全的司法豁免權，即便其行為存在不妥之處，法院也無權對此進行司法審查。在全國歷史遺跡保護信托基金案(NationalTrustforHistoricPreservationv．FDIC)⑦中，FDIC將破產銀行的一棟建筑物出售給了道馬克投資公司(DalMacIn-vestmentCorporation)，并允許其拆除該建筑物。此間，得克薩斯州歷史遺跡委員會與全國歷史遺跡保護咨詢委員會都曾向FDIC發出警告，稱該建筑物有資格列入全國歷史遺跡名錄，但FDIC拒絕停止該項交易。1993年3月，原告向法院起訴FDIC，要求法院判令停止前述交易。但哥倫比亞特區巡回上訴法院卻未支持原告的訴求。其稱，FIRREA第1821(j)條已為FDIC提供了司法豁免權保護。

對美國存款保險人司法豁免權制度正當性的質疑

美國法院在就存款保險人得否享有司法豁免權問題作出判決時，時常將存款保險人的行為區分為以接管人(或看護人)身份所實施的行為，以及以公司身份所實施的行為，并因此賦予其不同的法律后果。然而，區分存款保險人基于公司身份所作出的行為與基于看護人、接管人身份所作出行為的標準為何，法院卻未對此加以明晰。按照美國學者的解釋，諸如清理問題金融機構財產的行為，應屬于以接管人(看護人)身份實施的行為，而監管投保金融機構的健康狀況則屬于以公司身份實施的行為［2］。從包括前述判例在內的一些判決書中對相關內容的表述，以及美國學者的解釋可見，法院理論上似乎是傾向于將存款保險人履行監管職責的行為(即存款保險人作為聯邦金融監管機關時所實施的行為)定性為“基于公司身份所實施的行為”(ActinginitsCor-porateCapacity)［3］，而將存款保險人履行救助職責與承擔破產管理人職責的行為定性為“基于看護人或接管人身份所實施的行為”(ActinginitsConservatororReceiverCapacities)①。但問題在于，存款保險實踐中，存款保險人前述職責的履行時常是相互結合而難以區分的。例如，當存款保險人發現金融機構安全與健康程度不佳，而決定通過自己出資購買該金融機構資產的方式對其提供公共資金援助，特別是存款保險公司依據立即矯正措施的規定，對其發現的、不符合資本充足率規定金融機構的資產處理、股利分配等營業行為予以審批，隨后依法對該金融機構實施接管，并執行前述自己參與決定行為時，該行為的性質就難以確定。事實上，迄今為止美國學者仍未就如何區分上述兩類行為達成共識。而包括波斯納在內的許多法官也對此一問題感到極為困惑，其彼此之間對區分標準的設定也存在顯著分歧②，這直接導致司法實踐中對類似問題的處理上表現出嚴重的不一致性。

除前述分類標準難以準確界定外，美國立法中存款保險人司法豁免權制度的確立還對個人私權利的保護造成了嚴重威脅，有害于其他法律，甚至包括憲法立法目的的實現，因而明顯缺乏正當性。此種立法事實上是在相當程度上賦予了存款保險人不受任何約束的權力空間，因而勢必導致其任意專斷行為的發生，進而侵害到民眾個人權利的實現。不僅如此，該制度對其他立法所確立的公共政策目標的實現也構成了嚴重的威脅，例如，塞拉俱樂部案中凸顯的環境保護政策與全國歷史遺跡保護信托基金案中顯現的歷史文化遺跡保護政策。更為嚴重的是，該種立法的嚴格遵循將直接威脅到憲法性權利的實現。例如，依據美國憲法第五修正案，非經正當程序，不得剝奪任何公民的生命、自由、財產權利。而個人私權遭受存款保險人前述不受限制的權力濫用行為侵害，并且該受侵害之人并無其他替代性救濟措施時，如仍賦予存款保險人司法豁免權，則無異于對個人享有的前述憲法性權利的剝奪與限制。美國聯邦最高法院也正是基于此點才對國會通過的法律作了限縮性解釋。

最后，美國國會賦予存款保險人司法豁免權的決定在邏輯上也存在難以克服的沖突。如前所述，美國國會制定該項制度的目的是，希望幫助存款保險人有效實現對問題金融機構的拯救與資產處理，防止引發系統性風險。但存款保險人履行監管職責，特別是及時矯正措施的采取同樣有助于前述目的的實現，卻為何不賦予其履行此種職責時的司法豁免權?此種制度設計，更易被解讀為是各方利益博弈的一種實用性的折衷方案，而非系統性思維指導下的、純粹基于法律因素考量的結果。正如美國學者所言，國會總會定期給予聯邦機構司法豁免權，其立法理由各不相同，因而需要逐一探究其立法背景③。這也迫使美國法院不得不對前述各種司法豁免權法律規定的適用持謹慎態度，利用其法律解釋權(包括憲法解釋權)對前述規定的適用設定范圍與前提條件，以限制前述規定可能帶來的消極影響。

我國存款保險人法律保護機制路徑選擇

就我國而言，構建存款保險制度的必要性已得到普遍認同。考慮到對存款保險人或其職員的法定保護可有效降低他們在履行職責時的自我保護動機，特別是在需要其及時決定對某(銀行業)金融機構應采取何種破產處置策略時，此種保護機制的價值更為彰顯。這種法定保護可消除行為人的后顧之憂，避免針對問題銀行作出相關決策的遲延，以及采取策略上的保守性，減少銀行倒閉造成的損失，預防系統性風險的發生。加之《有效存款保險制度核心原則》亦建議各國決策者應確立存款保險人法律保護機制，因此，我國亦可考慮構建此一機制。

分析各國現行存款保險人法律保護機制的運作模式可見，其主要可分為兩種，一為依據存款保險人履行職責的性質不同而賦予其司法豁免權保護，二為以存款保險人履行職責行為時主觀過錯的有無，來確定是否給予其法律保護。如上所述，美國式法律保護機制中存在明顯邏輯沖突，其區分標準難以準確界定，因而會導致司法實踐中此類問題處理結果的不一致性。尤為重要的是，該制度的構建缺乏正當性基礎，將會造成嚴重的法律沖突。由于美國系屬普通法司法體制，而聯邦法院又擁有憲法解釋權，因而前述缺陷可在相當程度上通過判例法予以矯正，但對于可歸屬于大陸法系的我國而言，法官應嚴格遵守既定成文法的法律規定與傳統;法律解釋權歸屬于全國人大常委會的法律體制，以及法院司法審判水平與經驗不足的客觀事實都使得其無法對一旦采納前述規定可能造成的巨大消極影響施加有效控制，因而我國應當采納《有效存款保險制度核心原則》第十三條的建議，規定存款保險人以及就職于該機構的任何個人無須為其在履行職責時基于善意(GoodFaith)而作出的決策與行為承擔法律責任。筆者認為，為實現鼓勵存款保險人積極履行職責與防止其濫用職權之間的有效平衡，應當對“善意”的外延作一限定。考慮到存款保險人(包括其職員)在對金融機構的營業進行接管后，其職責首先類似于金融機構的董事與高管。而依據我國《公司法》第一百五十三條和《證券法》第六十九條的規定，公司董事與高管對公司股東承擔的責任為過錯責任(包括故意、重大過失，以及一般過失)，對公司債權人承擔的責任以重大過失與故意為限。其次，存款保險人此時的職責又屬于履行破產管理人職責。其承擔的責任依據《企業破產法》的規定，類似于專家責任，主要屬于過錯責任(包括故意、重大過失，以及一般過失)范疇。因此，宜將存款保險人的善意限定為非基于故意與不存在重大過失，此一標準既能體現為存款保險人及其職員提供法律保護的初衷，又與我國現行立法實現了有效對接。而所謂存款保險人及其職員存在重大過失的情形包括但不限于以下方面:(1)非故意的未能遵循適當的避免利益沖突規則，例如，存款保險機構高級職員在負責處理金融機構資產時，未經批準，自行購買該金融機構資產，或以其近親屬名義購買該資產。(2)非故意的未能遵循事先確定的存款保險機構工作人員行為準則，如保守秘密規定，泄露其履行職責中獲悉的金融機構商業秘密。(3)存款保險機構及其工作人員不具有必備的專業知識;但此種必備專業知識不應解釋為作出特定決策所必需的全部專業知識。(4)存款保險機構及其工作人員未能獲取在當時情形下可以獲取的信息而徑行作出了事后被證明為不當的決定。

為有效實現此種保護機制的立法價值，我國應當在規范性法律文件中明確指明此種保護機制所針對的對象。作者認為，此種保護機制不應僅向存款保險機構的董事以及高級管理人員提供，還應擴展至存款保險機構的一切人員，包括存款保險機構本身、存款保險機構的現任與前任雇員、董事、高管以及代理人，只要這些人是由于在履行職責過程中的非故意或非重大過失行為與疏忽而遭受法律索賠。在該種機制的保護內容上，至少應包括受保護對象因遭受索賠而需承擔的律師費用和其他專家服務費用、其他抗辯費用，以及受保護對象購買諸如忠誠保證保險之類的費用，但這些費用必須被限制在合理的范圍之內。當前述受保護對象遭受索賠時，該機制所提供的前述法律抗辯費用保護應當不附加任何先決條件地自動適用于受索賠人。但如果事后證明，該受索賠人在做出遭受索賠的行為時，主觀上是故意或存在重大過失，則其應向提供補償方返還前述補償費用。依照IADI發布的《構建存款保險體系法律保護制度指引》提供的數據，已構建此種保護機制的國家中有90%是由存款保險人來承擔前述費用的預付職責的，我國亦可采取此種做法。（本文作者：馬寧 單位：西北政法大學民商法學院）