國民經濟動員事業是國防動員事業的一個重要組成部分，《國防動員法》第12條規定：國家國防動員委員會在國務院、中央軍事委員會的領導下負責組織、指導、協調全國的國防動員工作；按照規定的權限和程序議定的事項，由國務院和中央軍事委員會的有關部門按照各自職責分工組織實施。領導政府系統的國民經濟動員工作，是國家發展和改革委員會內設機構國民經濟動員辦公室的職責，它同時也是國家國防動員委員會的辦事機構（即國家經濟動員辦公室）。國家經濟動員辦公室設在國家發展和改革委員會，是我國國防動員體系中唯一設在政府體系中的辦事機構，各級國民經濟動員機構也都隸屬于同級發展和改革委員會。各級發展改革委員會是政府系統的宏觀綜合部門，本身具有統籌經濟建設與國防建設的能力，也承擔著統籌經濟建設與國防建設的職責。尤其是在編制“十二五”規劃的過程中，國家經濟動員辦公室與軍隊有關部門共同組織編制了《統籌經濟建設與國防建設“十二五”規劃》，并由國務院、中央軍委聯合頒布實施。國家經濟動員辦公室在前期的調查研究、理論探索、目標設定、體制與機制設計等方面都開展了卓有成效的工作，為今后更全面地統籌經濟建設與國防建設奠定了堅實的基礎，具有在政府系統統籌國防建設與經濟建設的能力和優勢。從深化和升級國民經濟動員機制的角度來講，堅持統籌經濟建設與國防建設，有利于在更高層次上把握國民經濟動員工作的定位，將國民經濟動員工作納入政府工作的核心議程，不斷深化國民經濟動員機制。堅持統籌經濟建設與國防建設，各級國民經濟動員機構應該依據《國防動員法》中關于“與國防密切相關的建設項目和重要產品應當貫徹國防要求，具備國防功能”的規定，在平時的經濟建設中貫徹國防要求，將國防建設納入經濟建設總體規劃和布局予以考慮，增強國民經濟動員潛力，增強國民經濟平戰轉換能力，更好地為國防建設服務。通過調查研究發現，各級國防動員機構對統籌經濟建設與國防建設都非常重視，也積極進行探索和研究，提出了不少有價值的意見和建議。

堅持走軍民融合發展的路子

黨的十七大報告提出，“要走出一條中國特色軍民融合式發展路子”。黨的十八大再次強調：“堅持走中國特色軍民融合式發展路子，堅持富國和強軍相統一”。這表明軍民融合式發展的理念已經深入人心，軍民融合式發展已經上升到了國防建設的更為重要的指導思想和嚴格要求。軍民融合式發展，不僅能更加合理、有效地配置社會資源，充分發揮經濟資源的效率，更重要的是開創了一條全新的發展道路。這已經被先進國家的實踐經驗和我國近年來的探索所證實。也是我們在加強國防建設時必須堅持的道路。國民經濟動員是聯系經濟建設與國防建設的橋梁和紐帶，國民經濟動員工作依托國民經濟整體實力來增強國防實力，是加強經濟建設對國防建設支撐與保障作用的重要手段。長期以來，我國政府系統的國民經濟動員機構以新時期軍事戰略方針為統攬，以國家核心安全需求為導向，以軍民融合式發展為有效途徑，堅持與國防安全需要相適應、與經濟社會發展相協調、與突發事件應急機制相銜接，努力建設戰時應戰有保障、急時應急有能力、平時服務有作為的國民經濟動員機制，已具備良好的工作基礎?，F在的任務是在黨的十八大精神指導下，把軍民整合的戰略方針進一步落到實處。一方面，促進軍民整合式發展是軍、地雙方共同的職責和目標。就政府系統來講，由于我國社會經濟發展的不平衡性，不存在一種普遍適用的軍民融合式發展模式。筆者認為最重要的是政府的各個層級探索促進軍民融合式發展的具體途徑、方式和方法。當前首要的任務是在省級政府和副省級城市的層面，解放思想、不拘一格地推進各種探索和嘗試，然后再逐級向下深入，最終，在全國范圍內造成軍民融合式發展全面開花的大好局面，實現經濟建設與國防建設的協調發展。另一方面，必須看到推進軍民融合式發展也是促進國民經濟動員事業大發展的重要機遇。尤其是在推進軍隊保障社會的過程中，通過國民經濟動員體制機制建設，將平時保障與戰時、應戰保障與應急保障統一起來，有利于把基層的國民經濟動員工作做到實處，切實加強國民經濟動員機構和國民經濟動員機制建設、國民經濟動員隊伍建設[4]。國家經濟動員辦公室近年來積極推進軍民融合式發展，與軍事科學院共同舉辦了三次軍民融合式發展論壇，同時，國家經濟動員辦公室又是軍隊保障社會化領導小組成員，在推進軍隊保障社會化方面也進行了積極的探索。當前的任務是總結推廣相關工作的經驗，必要時在不同層級和不同區域開展軍民融合式發展試點，促進國民經濟動員機構在推進軍民融合方面發揮積極作用。

加強國民經濟動員法規建設

黨的十八大報告指出：“法治是治國理政的基本方式?！蓖瑫r，又提出“加強軍民融合式發展戰略規劃、體制機制建設、法規建設?！蔽覈骷墖窠洕鷦訂T機構歷來重視國防動員法規建設，正是因為國家經濟動員辦公室的首倡，我國的《國防法》、《國防動員法》先后頒布實施，為國防法制和國防動員法制建設奠定了基礎，并且積累了經驗。國民經濟動員的關鍵是動員國民經濟，國民經濟動員工作要在發生戰爭或者重大危機性事件時，干預和改變國民經濟體系的運行機制，干預和改變資源的用途和投入，從而為滿足應戰、應急需求實現資源的超常規供給。為此，國民經濟動員工作，尤其是在實施國民經濟動員時可能會剝奪或者限制公民的權利，比如強制要求公民提供國防動員勤務，或者對公民及其他所有制形式的非國有財產進行征收和征用等?！读⒎ǚā返?條第5款和第6款分別規定“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰”和“對非國有財產的征收”等事項“只能制定法律”。習近平同志在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中也要求“落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家?！薄叭珖舜蠹捌涑Ｎ瘯訌娭攸c領域立法”。國民經濟動員作為國防動員的重要組成部分，是保障國家安全的重要支撐，當然也要進一步加強國民經濟動員法規建設，當前尤其要加快推進《國民經濟動員法》的立法建設?！秶窠洕鷦訂T法》的立法工作不僅是保護和規劃國民經濟動員工作的需要，也是貫徹《憲法》、《立法法》等法律的需要。再從國防動員領域的整體情況來看，人民防空、交通戰備、武裝力量動員和國防教育領域均已由全國人大或者國務院、中央軍委立法，只有國民經濟動員領域尚未立法。這是與我國國民經濟動員事業的發展不相適應的。另外，目前國防動員領域的立法更集中于實施國防動員時的規律規范，對國防動員準備過程中的法律規范關注不足。而我國的國防動員理念，尤其是國民經濟動員理念強調的是長期準備，并且強調應戰、應急一體化和以軍民融合式發展為有效途徑，國家國防動員委員會第六次全體會議和第七次全體會議也反復強調，要建立“平時服務、急時應急、戰時應戰”的國防動員機制，所以，在《國民經濟動員法》的立法過程中，應當更關注平時國民經濟動員準備和軍隊應對多種安全威脅，完成多樣化軍事任務時國民經濟動員工作的法律規范。從而為我國國民經濟動員領域建立基本的法律規范，促進國民經濟動員事業長足發展。

強化國民經濟動員工作頂層設計

“頂層設計”原本是一個系統工程學的概念，在中央文件首次出現是在“十二五”規劃中?！绊攲釉O計”主要體現了工程的“整體理念”。完成某項重大工程，要從全局視角出發，對項目的各個層次、各種要素進行統籌考慮。第二次世界大戰前后，這個工程學概念被西方國家廣泛應用于軍事與社會管理領域，成為政府統籌內外政策和制定國家發展戰略的重要思維方法。國民經濟動員工作牽涉面廣，影響深遠，工作起來千頭萬緒，更需要開展“頂層設計”以統攬全局。我國國民經濟動員工作早在2003年開始抓國民經濟動員預案編制時就開展了國民經濟動員預案體系的“頂層設計”，建立了“縱向到底、橫向到邊”基本全面覆蓋的國民經濟動員預案體系，使得全國的國民經濟各省、市、自治區的國民經濟動員預案體系結構完整、成龍配套，有些省、市、自治區還編制了市、縣級國民經濟動員預案，有力地促進了各級國民經濟動員機構的工作。抓好頂層設計，統攬全局，并不排除充分調動各方面的各級性進行探索性嘗試。除國家經濟動員辦公室頒布預案格式規范以外，各地還進行了有益的探索，比如寧波編制了跨行業跨部門的《物資保障預案》、大連市開展了《應戰應急物資保障機制研究》課題探索，內蒙古自治區針對本身的特殊條件開展了《橫跨“三北”國民經濟動員體制機制建設》等課題研究，上海、山東、陜西、四川、廣東、內蒙、重慶、兵器行業等開展了國民經濟動員立法試點，國家經濟動員辦公室及時組織總結經驗在全國推廣，進一步推動了全國的國民經濟動員工作。在學習貫徹黨的十八大會議精神，深化國民經濟動員機制的背景下，再次開展國民經濟動員工作的“頂層設計”。比如，對原有的預案體系進行升級，納入近年的新探索，規范化地將有關實踐經驗推廣到全國的國民經濟動員工作中去。

提高國民經濟動員工作規范化程度

改革開放以來，我國的國民經濟動員工作在探索中前進，通過不斷嘗試，不僅探索出了中國特色的國民經濟動員理念，建立了中國特色的國民經濟動員理論，也摸索出了行之有效的國民經濟動員工作方法，開展了國民經濟動員潛力調查、國民經濟動員規劃與計劃、國民經濟動員預案編制、國民經濟動員信息化建設、國民經濟動員演練、國民經濟動員中心建設、國民經濟動員法規建設等工作。為進一步提高國民經濟動員工作的水平，應該進一步加強國民經濟動員規范化建設，提高國民經濟動員規范化程度。目前，國家經濟動員辦公室已經頒布了《國民經濟動員預案格式規范》以及國民經濟動員信息化工作系列標準等。國民經濟動員規范化工作應該以此為基礎，總結近幾年的實踐經驗，不斷提高規范化程度。從調查研究中發現，當前急需提高規范化程度的工作主要有以下幾個方面：

第一，升級國民經濟動員預案規范?，F行的《國民經濟動員預案格式規范》頒布于2005年，包括國民經濟動員預案的頂層設計和各種預案的格式規范。但現在各地的預案編制工作已經突破了這個體系，需要重新進行國民經濟動員預案體系的頂層設計，以便納入各地的新鮮經驗。同時，在現行國民經濟動員預案格式規范中還留有一些缺口，即國民經濟動員等級和相應的經濟核算。當時，限于國民經濟動員工作的進展情況，重點在于把全國的國民經濟動員預案編制工作推動起來，所以在起草格式規范時沒有涉及這些內容。隨著國民經濟動員準備工作的深入，各類國民經濟動員演練的發展，以及各級國民經濟動員機構參與重大突發事件應急活動的實踐，使得這些問題已經到了必須解決的時候。合理地確定各項國民經濟動員活動的等級，適當地啟動不同等級的國民經濟動員支撐應戰和應急活動，有利于充分利用動員能力，避免或者減少過度動員的情況發生。同時，針對不同等級的國民經濟動員活動進行經濟核算，不僅是國民經濟動員決策的重要依據，也是明確各級動員活動的保障條件，確保動員活動成功的前提。

第二，繼續完善國民經濟動員信息化標準。目前國民經濟動員信息化標準只針對國民經濟動員信息化工作的部分重要活動制定并頒布了標準?？傮w來看，當前的國民經濟動員信息化標準只解決了國民經濟動員數字化的問題，還遠沒有解決國民經濟動員網絡化的問題。并且，有些標準也是立足于當時的軟件平臺和技術條件制定的。隨著國民經濟動員信息化的發展，“信息孤島”的問題日益突出，也成為國民經濟動員信息化工作進一步發展的障礙。再加上由于軟件平臺的升級，有些原有的標準已經與現在的技術基礎不相適應。在現實條件的約束下，應該面向國民經濟動員信息化的發展需要，制定并頒布一些具有前瞻性的技術標準與管理標準，以便在條件具備時，實現國民經濟動員的網絡化管理。這不僅有利于促進國民經濟動員信息化水平的提高，也有助于通過網絡化手段，提高國民經濟動員潛力數據和國民經濟動員預案的“平時服務”水平。同時，國民經濟動員的網絡化管理，也有助于實現國家經濟動員辦公室提出的區域協調補給的目標，實現國民經濟動員的區域化分工，發揮區域內各地的國民經濟動員潛力優勢，實現優勢互補，在減少國民經濟動員準備的工作量的同時，提高國民經濟動員的保障能力。另外，目前的國民經濟動員管理信息系統的決策支持功能較弱，應該充分吸收現代決策科學的研究成果，引入先進的技術手段，提高其決策支持水平，將國民經濟動員管理信息系統升級為國民經濟動員決策支持系統。這項工作有相當的難度，但是，隨著近年來國民經濟動員演練、國民經濟動員試點以及國民經濟動員參與處置重大突發性事件實踐經驗的積累，已經初步具備了開展這方面研究與開發的基礎，應該適時啟動這項工作，抓住啟動國民經濟動員決策支持系統建設的良好時機。

第三，規范國民經濟動員中心的管理。國民經濟動員中心以及國民經濟動員綜合保障基地，是我國國民經濟動員工作的重要成果。加強國民經濟動員中心的規范化管理，有助于總結國民經濟動員中心和綜合保障基地建設積累的經驗，提高國民經濟動員中心的建設水平，進一步強化國民經濟動員潛力建設，增強國民經濟的動員能力。建議組織專家學者對目前的國民經濟動員進行充分調研，建章立制，對已經建成的國民經濟動員中心進行分類指導與分類管理。這樣不僅有利于國民經濟動員中心和綜合保障基地的升級和發展，也有利于為《國民經濟動員法》的立法工作提供有力的支撐。

狠抓國民經濟動員基礎性工作

改革開放以來，我國的國民經濟動員工作在摸索中前進，注重基礎性工作，取得了良好的進展，建立了國民經濟動員工作體系，完善了各級國民經濟動員機構，建立了國民經濟動員工作隊伍，涌現出了一大批國民經濟動員工作的先進單位和先進個人，國家經濟動員辦公室和國家國防動員委員會曾分別在2005年和2012年予以表彰。但是，堅實的基礎性工作曾經是，也必將是今后國民經濟動員工作順利發展的重要保障。為此，對于國民經濟動員基礎性工作必須堅持常抓不懈。

第一，加強國民經濟動員教育培訓，增強國防觀念。黨的十八大報告提出：“增強全民國防觀念，提高國防動員和后備力量建設質量。”國民經濟動員牽涉面廣，開展國民經濟動員教育培訓正是增強全民國防觀念的有效形式。目前，我國已經建立了以國防大學、北京理工大學、軍事經濟學院為主的不同層次、不同職能的教育培訓體系。為提高各級國民經濟動員主管領導的國防觀念，加強國民經濟動員隊伍建設，培養國民經濟動員業務骨干發揮了良好的作用。要在新形勢下不斷總結經驗，提升國民經濟動員教育培訓的質量和水平，更重要的是要采取有效的形式，開展面向全社會的國民經濟動員宣傳教育活動，增強社會公眾的國防觀念，提高社會公眾參與和支持國民經濟動員工作的自覺性和主動性。

第二，繼續加強國民經濟動員機構建設。我國民經濟動員實踐的經驗表明，強有力的組織保證，是促進國民經濟動員工作順利發展的基礎?，F在我國已經建立起較好的國民經濟動員組織體系，建立和完善了各級政府的國民經濟動員機構，但是，國民經濟動員機構的人員變動比較頻繁，人員流動性很大，再加上明年將會面臨又一次政府改革，歷史上曾經發生過國民經濟動員機構在機構改革的過程中被撤銷的情況，穩定、加強國民經濟動員隊伍，繼續完善國民經濟動員機構的任務很重。在調查研究中發現，很多從事國民經濟動員工作的同志都建議恢復國家發展和改革委員會國防司建制，從國家層面加強對國民經濟動員工作的領導，也加強對地方國民經濟動員工件的業務指導和監督檢查。從而為地方國民經濟動員機構創造良好的工作環境。

第三，加緊編制《經濟建設貫徹國防需求目錄》?！秶绖訂T法》第22條規定：“與國防密切相關的建設項目和重要產品目錄，由國務院經濟發展綜合管理部門會同國務院其他有關部門以及軍隊有關部門擬定，報國務院、中央軍事委員會批準?！眹医洕鷦訂T辦公室已經組織力量開始編制這個目錄，希望能夠加緊推進，為地方各級國民經濟動員機構的工作提供有力的抓手。在調查研究中還發現，地方各級國民經濟動員機構對這個目錄的需求都非常迫切。這個目錄已經具有權威性，在《國民經濟動員法》頒布實施之前，有利于各級國民經濟動員機構在工作中有所遵循，也有利于增強各級國民經濟動員機構依據權威文件開展工作的主動性，更有利于調動與國防相關的建設項目和重要產品的建設方法和生產方參與國民經濟動員工作的積極性和主動性。

第四，加強地市級國民經濟動員機制建設。作為保障國家安全的和平之盾、統籌經濟建設與國防建設的基本依托、推進軍民整合式發展的重要途徑，國民經濟動員工作機制建設也必須不斷深化，把國民經濟動員工作不斷向基層延伸。當前，省級國民經濟動員機構已經普遍建立，國民經濟動員工作機制基本理順，國民經濟動員信息化取得了切實的進展，各項國民經濟動員工作有序展開。但是，我們在調查研究中發現，全國的國民經濟動員工作發展不平衡，有些省、市、自治區的地市級國民經濟動員工作開展得較好，比如廣東省各地級市普遍編制了《國民經濟動員“十二五”規劃》，很好地落實了廣東省的《國民經濟動員“十二五”規劃》。但在很多省、市、自治區，地市級國民經濟動員機構還不夠完善，國民經濟動員體制、機制還沒有理順。甚至很多省會級城市的國民經濟動員工作開展得也很不理想，比如呼和浩特市國民經濟動員機構對某大型乳品企業的潛力調查工作進展就很不順利。這種局面極大地制約了省級國民經濟動員機制的深化，無法把省級國民經濟動員工作落到實處，必將影響省級國民經濟動員工作的成效和進展。應該采取有效方式，強化地市級國民經濟動員工作。承擔過國民經濟動員試點任務的省、市、自治區在完成試點任務的同時，也推動了相關地市級國民經濟動員工作的開展。比如，內蒙古自治區國民經濟動員辦公室通過能源動員試點，有效地推進了鄂爾多斯市的國民經濟動員工作，目前正在建設的國家級能源動員中心，將分層次將各個盟、市的國民經濟動員工作納入其中，必將有效地促進各盟、市的國民經濟動員體制機制建設，有效地將自治區的國民經濟動員工作落實到基層。再比如，大連市則正在探討通過應急物資保障機制建設，推進各區、縣的國民經濟動員工作。這些措施因時、因地而不同，需要各省級國民經濟動員機構根據本地的實際情況，有針對性地采取措施予以推進。

創新國民經濟動員工作手段

有效的國民經濟動員工作手段，是實現國民經濟動員工作目標，深化和升級國民經濟動員機制的重要保障。調查研究結果表明，隨著社會經濟發展的轉型，尤其是社會經濟體制的變革，傳統的國民經濟動員工作手段面臨著非常嚴峻的挑戰，可以說，改革開放以來的國民經濟動員的發展過程，就是不斷創新國民經濟動員工作手段的過程。直到今天，國民經濟動員工作手段依然不夠完善，各級國民經濟動員機構依然需要不斷創新國民經濟動員工作手段。黨的十八大提出了解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實的要求，國民經濟動員工作也應該不斷地開拓進取，積極地進行探索和嘗試。努力破解國民經濟動員事業發展中的難題，突破國民經濟動員發展的瓶頸。在軍地雙方有識之士的倡導下，在國家經濟動員辦公室和有關省市的支持下，國民經濟動員領域啟動了在國民經濟動員領域引入保險機制的試點，2011年11月15日在南京召開了國民經濟動員引入保險機制研討會。軍地雙方的專家、學者共聚一堂，進行了充分的討論。會后，江蘇省和天津市分別啟動了相應的試點工作，在國民經濟動員和海上醫療衛生動員拉動演練中也嘗試性地為參演人員購買了保險。國防大學、北京理工大學、紫金保險等研究單位和保險企業，組成課題組開展了相關調查研究和理論探索。這些活動都為國民經濟動員引入保險機制積累的難得的經驗。在國民經濟動員中引入保險機制的試點具有非常重大的意義。首先，突破現行保險體系，為國民經濟動員提供特殊保障的嘗試。在原有的保險體系中，與軍事行動和應戰活動有關的風險，都是排除條款，都通過試點積累經驗，再加上理論上的創新發展，有利于創造具有中國特色的保險體系。其次，它是豐富國民經濟動員補償制度的一種有益探索。國民經濟動員補償問題，不僅是國民經濟動員工作中的難題，也是國民經濟動員理論研究中的空白。通過引入保險機制，可以豐富國民經濟補償方式，為盡快完善國民經濟動員補償方式提供參考和借鑒。同時，它也是理順各級政府、政府與企業、組織與個人國防職責的有益探索和嘗試。按照目前的調查研究，在國民經濟動員引入保險機制，必須處理好中央政府與地方政府、政府部門與企業、企業與公民的費用負擔方式，這就必須在理論和實踐上理順以上各方的國防職責，嚴格區分國防義務與國防勤務。進行保險機制的研究和探索，必然對理順國防建設機制產生良好的影響。

當前的任務是，國家經濟動員辦公室和國務院有關部門（如財政部）和直屬單位（如保監會），以及省市級政府（如江蘇省、天津市）應該協調配合，加強對國民經濟動員引入保險機制試點的領導，有關研究單位和保險企業應全面總結試點經驗，強化理論探索，盡早提出相應的研究成果和實施方案初稿，提交全國各級國民經濟動員機構研究和討論，以便在更大的范圍內進行試點和推廣。當然，創新國民經濟動員工作手段絕非唯此一端。可以預見，2013年“兩會”之后必定啟動新一輪政府改革，政府架構的調整，為創新國民經濟動員工作手段創造了良好的契機，各級國民經濟動員機構都應該借助這個機會，在政府機構設置和“三定”方案中努力落實國民經濟動員工作相關職責，把我國的國民經濟動員機制建設提升到一個新的高度。

結束語

由國家經濟動員辦公室組織編制，經國家國防動員委員會批準頒布實施的《國民經濟動員“十二五”規劃》，以及由國家經濟動員辦公室頒布實施的《國民經濟動員理論建設“十二五”規劃》和《國民經濟動員教育培訓“十二五”規劃》對于“十二五”期間的國民經濟動員工作已經進行了長遠籌劃和統籌安排，是“十二五”期間我國國民經濟動員工作的基本依據。這里所談只是在學習黨十八大會議精神過程中，以及在國民經濟動員教育培訓和科學研究過程中的一些思考，不揣冒昧，就教于各位同仁。不當之處，請國家經濟動員辦公室領導、各級國民經濟動員機構的領導和學術界各位同仁批評指正。（本文作者：孔昭君、陳正楊 單位：北京理工大學管理與經濟學院）