由于現階段基礎養老金是固定的，農民養老金水平的高低，主要取決于農民選擇的繳費標準。農民繳納的養老保險費越高，其享受的養老金待遇也就越高。而60周歲以上的農村老人，如果其子女參加了農村社會養老保險，即使其沒有參保，也可每月得到政府補貼的55元基礎養老金。新農保在制度設計上具有兩個方面的特點：一是實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資辦法，地方財政對農民繳費進行補貼，即“補入口”；二是實行基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的養老待遇，國家財政全額支付最低標準基礎養老金，即“補出口”。國家財政對新農保的補貼情況如表1所示。新農保的這兩個顯著特點，強調了國家對農民老有所養承擔的重要責任，明確了政府資金投入的原則要求，這是與老農保僅靠農民自我儲蓄積累的最大區別。這種國家財政補貼下的“基礎養老金+個人賬戶”模式在農村推廣有其積極意義。

新農保制度存在的問題

（一）養老金替代率偏低從而導致參保率不高

在新農保中，55元的基礎養老金由國家財政承擔，這是新農保制度最突出的一點。這部分基礎養老金的數額雖然不大，但卻是整個新農保制度中最吸引農民參保的一方面，尤其對中西部貧困地區的農民來說吸引力更強。但是，從替代率角度看，55元是遠遠不夠的，它遠不能保障老年農民的基本生活。為了保障農村老年人的基本生活，養老金的替代率不能太低。假設農民選擇100元的養老金繳費水平，地方政府每年補貼30元，中央政府每月補貼55元，按照2.5%的利率測算，15年后參保農民繳費后個人賬戶總額為2331.15元，則根據《指導意見》個人賬戶養老金的月計發標準計算，個人賬戶養老金每月為16.77元。因此，參保農民養老保險待遇為55元基礎養老金以及16.77元個人賬戶養老金之和，即71.77元。如此低的養老金替代率不足以保障農民老年時的基本生活，由此看來，中央政府很有必要對補貼力度和繳費比例進行調整。

（二）地方財政補貼不足

假設外界條件不發生變化，30元的地方財政補貼每個月只能給農村居民帶來2.5元的個人賬戶養老金待遇，這在養老金中所占比例非常小。從農民的角度看來，30元的財政補貼根本達不到吸引更多的農民參保。由于目前農民的生活水平還很低，2010年均人收入僅為5000多元，農民還需要支付大額的孩子教育費用，醫療費用等等，農民的生活壓力很大，加之無論選擇哪個檔次，地方政府都會補貼30元，因此，在十個檔次的選擇中，大多數農民會偏向選擇100元。此外30元的財政補貼僅為1000元的3%，在心理上農民選擇1000元繳費檔次的可能性也不大。還有，由于我國區域發展的不平衡，東部地區相對經濟比較發達，30元的地方財政補貼對于這些地區的農民基本不具備吸引力。由此看來，30元固定的地方補貼模式還存在著許多不妥之處，有必要對其進行進一步調整。

（三）制度銜接存在著問題

新農保制度在不同地區的實施過程也存在著很多不容忽視的問題。最近幾年東部地區各省市大都進行一些關于探索特色農村養老保險的試點工作，但是這些地區在統籌層次、養老保險的檔次劃分、負擔機制等方面有所不同。有些地區采取區、街、村、個人四級負擔，根據農民收入的不同劃分檔次；有些地區依據年齡的不同劃分檔次。補貼的力度根據各地區經濟發展狀況也有所不同。這些地區雖然充分考慮了各地的具體經濟實力、地區發展優勢等情況，但是大多沒有考慮日益頻繁的地區遷移情況，這就產生了不同地區農保制度的銜接存在著很大的問題。如果這一問題得不到解決，就會造成人口流動困難，勞動力配置困難等。因此，如何在充分考慮各地區發展狀況不同的情況下，保持制度的統一性是不容忽略的問題。我們應該在充分考慮各地區不同的情況下，保證新舊養老保險、農村和城鎮養老保險，不同地區的養老保險的有效銜接，同時重視與其他養老保障措施的配套與銜接：與城市、農村低保配套；與農村醫保配套；與城鎮醫保配套；與商業保險銜接等。

（四）對參保年限長的農民缺乏激勵機制

《指導意見》規定，只要年滿16周歲（不包含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民均可參加新型農村社會養老保險，且最低繳納年限為15年。如果16周歲開始繳費，到60周歲開始領取，中間要繳納農村社會養老保險費40多年，但是《指導意見》卻并沒有對繳費年限長的參保農民設置激勵機制。另外，由于中央政府的基礎養老金是在農民領取養老保險金時才支付的，參保農民的個人賬戶基本上是個人繳費的積累，且農村社會養老保險基金還有被貪污和挪用的風險。鑒于以上原因，很多農民并不會繳費40多年。繳費時間短，農民領取的養老金待遇也就低，這樣不僅影響老年農民的基本生活水平，還不利于新型農村社會養老保險政策優越性的發揮。

（五）新農保基金的保障增值問題

2009年，新農保制度開始在全國范圍內試點，并在10年內覆蓋到全國。由于新農保制度的優越性，農民的參保積極性很高，新農保的部分試點地區參保率已達80%以上。隨著越來越多的農民參加新農保，就會形成越來越大規模的新農保基金。那么，如何確保這筆基金的保值增值呢？《指導意見》規定：“個人賬戶儲存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存款利率計息”。中國人民銀行現行的一年期存款利率是2.25%，而2010年2月全國居民消費價格指數為2.7%，銀行存款利率低于居民消費價格指數，新農保基金存入銀行不但不會保值增值，還存在著貶值的風險。因此，政府應盡快出臺相應的投資運營策略，防止新農保基金的貶值。

完善我國新農保制度的對策

（一）加快整個社保體系的銜接統一

我國區域經濟發展不平衡，各地的養老成本不一樣，但是這種差別應該體現在養老保障水平上，而不是制度模式上。在推進新農保制度建設的同時，應著眼長遠、立足當前，從最終實現城鄉一體化，并與城鎮企業職工養老等城鎮社會保險相銜接的保險格局出發，搞好統籌協調；要按照“保基本，廣覆蓋，能轉移”的原則，分階段、有步驟地將農村居民基本養老賬戶與城鎮職工基本養老賬戶接軌，建立全國層面的制度銜接與轉換機制，保障農民的養老金能夠在不同地區之間，在不同保障方式之間進行轉移。具體來講要堅持三個原則：一是待遇就高原則，盡量讓參保農民享受城鎮職工養老保險，對繳費年限能夠達到城鎮職工養老保險規定的，讓其享受城鎮職工養老金；二是相互折算原則，允許城鎮保險繳費年限和農保繳費年限相互折算；三是自愿選擇原則，對參加城保和農保兩種保險的，享受待遇時規定只能單項享受，但可以自愿選擇。在參保對象職業轉換比較頻繁的情況下，只有理順制度對接關系，才能暢通農村社會養老保險的發展渠道。

（二）堅持農村養老保險政策的強制性與自愿性相結合

在日本，農民除了必須參加國民養老金以外，是否參加農民養老金制度，完全由農民自愿選擇。在波蘭，農民社會保險包括兩種形式，即義務保險和自愿保險。義務保險必須參加，自愿保險可以隨時參加或取消。農村養老保險政策必須強制農民參加，這樣才能保證農民年老時的收入來源和生活水平的提高，才能保證農村養老保險政策的實施效果。但是，參保的標準以及其他類型的補充保險，農民可以根據自身經濟條件自愿選擇，這樣可以使農村養老保險政策在具有權威性的同時也具有靈活性，利于政策的推廣與實施。

（三）加快信息網絡建設

農村社會養老保險要以“以人為本，創新管理”為服務理念和服務方式，利用現代化的信息管理手段來提供強有力的技術支撐。農村地區的條件有限，分散化的管理服務必然會因為種種限制而使效用缺失，所以之前的機構統一才顯得尤為重要，統籌管理，信息化管理，從我國人口眾多的國情出發來看刻不容緩。因此，加快社會保險信息網絡的現代化建設，提高養老保險信息的處理能力，不僅是提高經辦機構管理服務能力的需要，也是構建和諧社保的需要。

（四）加強對新農保基金的監管

1.建立合理的基金運行機制。將新農保基金以適當的比例投入不同的投資渠道。資金投資可分成三塊：①用于支付當前養老金的費用，在銀行存活期儲蓄；②近期可能支付的費用，進行定期儲蓄或購買國債、國庫券；③未來支付的養老金，可由國家按優惠保護的原則，用于國家有發展前景的重大項目和國家主導產業投資。

2.設立專業運營機構。社保基金專業銀行，讓新農保基金借此進入金融市場,通過其自身的經營服務,以取得的經營收入作為充實個人賬戶，防范通脹風險的來源。專業化運營可實現基金的保值增值，有較高的安全性，同時還可以降低運營成本。如果委托現有的專業金融機構管理和運營，雖然也可取得相應的利潤，但專業機構自身也要獲取相應的利潤,新農保基金的盈利本來有限,如果再支付這部分利潤,那么增值部分就所剩無幾了。

3.建立健全監督體系。良好的法律還需要完善的監管體系來保證。目前,我國社會保障基金的信息披露機制尚未健全,使得社會監督受到制約。新農保基金的最終受益人是廣大農民，但他們往往無心也無力去履行自己的監督權力。對于新農保基金，還是要依靠監督機構的監督，首先地方管理部門只負責基金的收繳和發放,相關的監督職能予以剝離,單獨設置機構進行全面具體的監督工作。而對于監督機構的管理方面，采取中央垂直管理模式,各地分設辦事機構。一方面可以防止地方政府在“人、財、物”上轄制基金監督部門,使監督工作能夠避免地方政府的干擾,另一方面也有利于資源配置,減少重復浪費。

（五）建立多層次的農村社會養老保險制度

在德國，農民除了65歲時可領取的老年年金外，參加農民養老保險的農民還能享受到其他待遇，包括：喪失勞動能力時的年金、在勞動能力受到嚴重威脅時的康復待遇和在此期間提供的企業援助和家庭援助，在受保險人死亡時的遺屬年金等。日本建立了多層次的養老保險制度，其中覆蓋到農民的有三個層次的養老保險制度，分別是國民養老金、農民養老金基金和農業勞動者年金。波蘭的農民社會保險有兩種形式，即義務保險和自愿保險。建立多層次的農村社會養老保險制度，有利于提高農民的養老金待遇。

總之，我們應該時刻關注新農保制度在試點過程中出現的新情況、新問題，并且要針對出現的新情況和新問題，及時地制定解決措施和完善辦法。（本文作者：董小紅、吳亭 單位：安徽財經大學）