一、淡化行政管理級(jí)別，優(yōu)化管理層次是應(yīng)對(duì)之關(guān)鍵所在

1.我國(guó)憲法規(guī)定了我國(guó)的行政層次為中央、省、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府。自1982年中共中央下發(fā)的第51號(hào)文件作出了改革地區(qū)行政管理體制，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的決定以來，我國(guó)已從事實(shí)上形成了中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的省、地市、縣、鄉(xiāng)(街道辦事處)五級(jí)政府層次。市管縣體制的實(shí)行對(duì)于解決當(dāng)時(shí)的地市予盾、城鄉(xiāng)矛盾，增強(qiáng)大中城市實(shí)力，發(fā)揮其輻射帶動(dòng)作用、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程曾經(jīng)起到了積極的促進(jìn)作用。但這種體制在客觀上也存在缺少法律依據(jù)、增加管理層次、加大了行政管理成本以及“小馬拉大車”的弊端。“省直管縣”以后，省轄市除了自身減肥瘦身，即精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員以外，對(duì)所轄區(qū)及區(qū)屬單位管理層次的優(yōu)化與改革自然會(huì)擺上重要議事日程。

2.市轄區(qū)是出于市為分擔(dān)城市管理和服務(wù)職能的需要而設(shè)置的，它實(shí)質(zhì)上是一種市的行政分治區(qū)，是市的一種內(nèi)部結(jié)構(gòu)。由于市轄區(qū)的主要任務(wù)是承擔(dān)市賦予的管理和服務(wù)的職能，因此，在職權(quán)行使上，市轄區(qū)不具備縣(市)一類地方行政單位所具有的相對(duì)獨(dú)立性，因而不可能完全承擔(dān)與其行政地位相對(duì)應(yīng)的一般地方行政單位所擁有的行政職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，城市政府治理體現(xiàn)出較強(qiáng)的整體性、統(tǒng)一性和集中性，為了適應(yīng)現(xiàn)代城市管理的需要，大中城市行政管理大多實(shí)行統(tǒng)一管理為主的方式，諸如城市規(guī)劃、建設(shè)和改造、公共安全、工商稅務(wù)、交通管理、技術(shù)監(jiān)督、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療保健和疾病防控等事務(wù)，一般都由市政府集中管理，文化、教育等領(lǐng)域也基本上由市統(tǒng)一安排為主。區(qū)政府工作的獨(dú)立性偏差，在許多方面往往需要響應(yīng)市級(jí)工作的統(tǒng)籌安排。鑒于城市政府工作整體性的特點(diǎn)，市轄區(qū)不可能完全承擔(dān)憲法賦予縣級(jí)地方政府的各種管理權(quán)限，如規(guī)劃、環(huán)保、公安、稅務(wù)等。此外，由于市轄區(qū)的發(fā)展均被納入城市總體規(guī)劃，構(gòu)成了整個(gè)城市發(fā)展不可或缺的一部分，因此，單個(gè)市轄區(qū)并不能完全“自我服務(wù)、自我滿足、自我運(yùn)行”，其工作重點(diǎn)主要是滿足居民日常生活需要，維持轄區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，完成城市整體發(fā)展計(jì)劃所賦予的使命。

3.當(dāng)城市的行政級(jí)別與其實(shí)際規(guī)模、地位不相適合時(shí)，“市轄區(qū)可作為市政府的派出機(jī)關(guān)，淡化其行政級(jí)別，這樣做在客觀上是可能的”［1］。因?yàn)槭休爡^(qū)各方面的集約度較高，與市政府關(guān)系較密切，而市對(duì)區(qū)的管理力度本來就比較大，完全有條件實(shí)行對(duì)區(qū)所轄單位的直管。簡(jiǎn)化區(qū)級(jí)政權(quán)不僅可以節(jié)省人力、財(cái)力、物力，還能促使市政府提高工作效率，緩解條塊矛盾，同時(shí)也不影響各區(qū)的相對(duì)獨(dú)立和發(fā)展的積極性。事實(shí)上，廣東省的東莞市就沒有設(shè)立一級(jí)區(qū)級(jí)政府，市政府直接管轄街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在實(shí)踐中就取得了較好的效果。城市管理是一個(gè)集中性強(qiáng)、關(guān)聯(lián)性高的系統(tǒng)工程。市政府應(yīng)將精力重點(diǎn)放在城市規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和依法監(jiān)管、優(yōu)化環(huán)境、城管執(zhí)法、重大社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)等方面，從宏觀上管理好區(qū)。在管理模式上，可實(shí)行“兩級(jí)政府(市政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道政府)、三級(jí)管理(設(shè)置市政府———區(qū)公所———鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道政府)、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)(市、區(qū)、街道、社區(qū))的運(yùn)行模式”。將城市管理的大部分權(quán)力集中于市政府，把區(qū)政府從城市基層實(shí)體政府改為市政府派出機(jī)構(gòu)，設(shè)置區(qū)公所，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的基層政權(quán)和管理服務(wù)功能。這種模式有利于緩解市、區(qū)職能交叉、爭(zhēng)權(quán)逐利的矛盾，相應(yīng)集中城市管理和執(zhí)法權(quán)限，形成精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)也有利于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道自治的進(jìn)程，強(qiáng)化公共服務(wù)。

4.實(shí)行“實(shí)市虛區(qū)”的扁平化組織結(jié)構(gòu)模式，區(qū)級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置也應(yīng)相應(yīng)縮減，如將經(jīng)濟(jì)管理職能相近的部、委、局、辦合并，組成城市經(jīng)濟(jì)工作局;將社會(huì)工作部門合并組成城市社會(huì)事務(wù)管理服務(wù)局，將公檢法司系統(tǒng)合并為司法工作局，將農(nóng)口職能歸并整合組成城市鄉(xiāng)村工作局，等等。市轄區(qū)的黨政分設(shè)可合二為一，區(qū)級(jí)人大政協(xié)監(jiān)督和司法監(jiān)督權(quán)可上收到市，改為市級(jí)直接監(jiān)督。

5.街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級(jí)基層實(shí)體政權(quán)，負(fù)責(zé)行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)管理和社區(qū)服務(wù)、精神文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治安綜合治理，行使組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查等行政管理職能，對(duì)地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性的工作負(fù)全面責(zé)任。社區(qū)是居民自治組織，“上面千條線，社區(qū)一針穿”，繁重瑣細(xì)的落實(shí)工作全靠它去完成。從某種意義上說，這兩個(gè)層級(jí)作用發(fā)揮的好壞直接體現(xiàn)了城市管理、服務(wù)水平的高低。

二、堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致，建設(shè)服務(wù)型政府是應(yīng)對(duì)之中心環(huán)節(jié)

任何一級(jí)政府的產(chǎn)生、發(fā)展及行政管理活動(dòng)的開展，都必須以掌握和行使一定的權(quán)力為前提。市與區(qū)權(quán)、責(zé)、利的劃分，主要是事權(quán)、財(cái)權(quán)、人事權(quán)、決策權(quán)、調(diào)控權(quán)等職能和權(quán)力的劃分。

1.我國(guó)2007年頒布的《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以職責(zé)的科學(xué)配置為基礎(chǔ)，綜合設(shè)置，做到職責(zé)明確，分工合理，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，權(quán)責(zé)一致，決策與執(zhí)行相協(xié)調(diào)”，并且“根據(jù)履行職責(zé)的需要，適時(shí)調(diào)整”。科學(xué)規(guī)范市、區(qū)權(quán)力和責(zé)任，要按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方主動(dòng)性和積極性的原則，調(diào)整和優(yōu)化政府間職責(zé)分工，使市、區(qū)政府各司其職、各盡其責(zé)、分工合作，提高政府管理能力和服務(wù)水平。

2.按照管理學(xué)的觀點(diǎn)，“公共管理”不能局限于“國(guó)家行政”，國(guó)家行政機(jī)關(guān)包括地方各級(jí)政府并非社會(huì)公共管理與公共服務(wù)的唯一主體。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展和社會(huì)的日益進(jìn)步，現(xiàn)代公共事務(wù)日益增多，一些公共事務(wù)特別是社會(huì)性、專業(yè)性強(qiáng)的公共事務(wù)，將由國(guó)家行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移給各種非政府組織參與管理;一些關(guān)系全市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的全局性的、國(guó)家法律法規(guī)明確規(guī)定由市級(jí)政府行使的事權(quán)將由市統(tǒng)一行使;一般行政事務(wù)和公共服務(wù)的管理權(quán)將下放給城區(qū)，使管理重心逐步下移，權(quán)責(zé)向城區(qū)、街道轉(zhuǎn)移，推進(jìn)政府部門公共服務(wù)社會(huì)化。

3.著名學(xué)者辛向陽(yáng)在《大國(guó)諸侯》中提出:權(quán)利與義務(wù)對(duì)稱的本質(zhì)在任何一方都沒有資格只承擔(dān)義務(wù)或只享有權(quán)利，這是秩序和規(guī)則的基礎(chǔ)。將此觀點(diǎn)運(yùn)用到市與區(qū)權(quán)責(zé)利的配置問題上，其指導(dǎo)意義主要有四:其一:城市的宏觀決策由市承擔(dān)，即有關(guān)城市整體利益的決策只能由市級(jí)來做，且解釋權(quán)和裁量權(quán)也屬于市級(jí)。因?yàn)槭屑?jí)政府的主要職責(zé)是管理全市性的公共事務(wù)，主要包括制訂城市發(fā)展規(guī)劃、宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)、維護(hù)市場(chǎng)秩序、制訂政策、法規(guī)、促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展等。其二，微觀決策由區(qū)自主。區(qū)、鄉(xiāng)(街道)政府的主要職責(zé)是自主管理轄區(qū)公共事務(wù)，主要包括提供地方性公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)管理、保持社會(huì)穩(wěn)定、發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)等。市轄區(qū)可以根據(jù)市級(jí)宏觀決策精神與內(nèi)容，自主決定本地區(qū)的實(shí)施辦法，只要是法律法規(guī)和政府宏觀決策沒有反對(duì)或否定的，市轄區(qū)都可以依據(jù)其主動(dòng)性和創(chuàng)造性去實(shí)施。其三，市與區(qū)權(quán)責(zé)要對(duì)稱。一方面，市與區(qū)行政經(jīng)濟(jì)權(quán)力應(yīng)該與各自所承擔(dān)的管理責(zé)任相對(duì)應(yīng)。另一方面，市與市轄區(qū)責(zé)任要對(duì)稱，即各自的利益與其肩負(fù)的責(zé)任和權(quán)力相統(tǒng)一，有多少責(zé)給多少權(quán)，有多少責(zé)給多少利，切實(shí)做到事與權(quán)統(tǒng)一，權(quán)與責(zé)一致，責(zé)與利結(jié)合。既不能使市承擔(dān)無限責(zé)任而使之與市轄區(qū)無關(guān)，也不能使市轄區(qū)承擔(dān)過多責(zé)任而市里不承擔(dān)應(yīng)有的義務(wù)。其四，發(fā)揮市與區(qū)兩方面的積極性。市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，離不開市的大力支持，只有把市與市轄區(qū)兩方面積極性結(jié)合起來，才能收到好的成效。

4.行政體制改革的首要目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府，是在公民本位、社會(huì)本位理論指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的，以服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。服務(wù)型政府也是民主政府、法治政府、有限政府和責(zé)任政府。公共服務(wù)是政府的主要職能，是現(xiàn)代政府的顯著特征。建設(shè)服務(wù)型政府，關(guān)鍵是要以改善民生為基本取向，優(yōu)化行政資源配置，全面提高公共服務(wù)的能力和水平。借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，建立以公共服務(wù)為主旨的公共財(cái)政是建設(shè)服務(wù)型政府的首要一環(huán)，而建立公共財(cái)政的原動(dòng)力是深化市、區(qū)財(cái)政體制改革，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。合理劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)是市、區(qū)矛盾的焦點(diǎn)。事權(quán)是劃分財(cái)權(quán)的基礎(chǔ);財(cái)權(quán)是實(shí)現(xiàn)事權(quán)的保障。堅(jiān)持事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合，以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級(jí)財(cái)政的收支范圍以及管理權(quán)限，這是建立完善的、規(guī)范的、權(quán)責(zé)明晰的分級(jí)財(cái)政體制的核心與基礎(chǔ)，也是科學(xué)處理市、區(qū)關(guān)系的關(guān)鍵。

5.政府的事權(quán)包括社會(huì)管理事權(quán)和公共服務(wù)事權(quán)以及經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)，等等。市政府的主要職責(zé)是抓全市的大政方針，保證全市建設(shè)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展;區(qū)政府的主要職責(zé)是加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，積極發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)事業(yè)，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活服務(wù)。市政府工作要突出宏觀調(diào)控;區(qū)政府工作應(yīng)強(qiáng)調(diào)微觀搞活。在事權(quán)設(shè)置上，重點(diǎn)應(yīng)強(qiáng)化區(qū)、鄉(xiāng)(街道)的職能。一是強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。即從單一的“民政型”向復(fù)式的“多功能型”轉(zhuǎn)變，要把推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展放在重要地位。二是強(qiáng)化社會(huì)管理職能，加強(qiáng)社會(huì)事業(yè)管理，具休承擔(dān)民政、司法、城市管理、住宅開發(fā)、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、市政、綠化、計(jì)劃生育、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等管理職能。三是強(qiáng)化公共服務(wù)職能。為居民提供優(yōu)質(zhì)、快捷的城市供水、排水、道路、公共交通、燃?xì)狻崮堋⒐╇姟⑼ㄓ嵉确?wù)，改善城市居民生活條件;強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)職能，建立包括醫(yī)療、家政、購(gòu)物、飲食、娛樂、休閑、物業(yè)管理于一體的社會(huì)化服務(wù)體系。四是強(qiáng)化基本保障職能。加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)督和管理，維護(hù)公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，保護(hù)生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益。完善最低生活保障制度，發(fā)展社會(huì)救濟(jì)和福利事業(yè)，促進(jìn)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作。

6.財(cái)政權(quán)是政府組織收入、籌措資金，合理支出、實(shí)施行政的權(quán)力。它是各級(jí)政府行使職權(quán)、正常運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，又是一級(jí)政府成為行政法人，區(qū)別于派出機(jī)關(guān)等組織形式在法律上的必備條件，同時(shí)也是政府進(jìn)行第二次社會(huì)分配的重要手段。合理劃分財(cái)權(quán)，必須根據(jù)市、區(qū)、鄉(xiāng)(街道)政府行使事權(quán)的需要，相應(yīng)地劃分財(cái)權(quán)和財(cái)力，為不同層次的政府履行其職責(zé)提供物質(zhì)保證。具體來講，就是按照“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”的要求，在明確市、區(qū)權(quán)利劃分的基礎(chǔ)上，建立區(qū)、鄉(xiāng)(街道)級(jí)財(cái)政。建立區(qū)、鄉(xiāng)(街道)財(cái)政，一是要完善財(cái)稅體制，改變財(cái)政包干體制時(shí)市區(qū)收入的劃分辦法。區(qū)政府作為派出機(jī)構(gòu)，可改過去的“分灶吃飯”為“報(bào)帳式財(cái)政”。鄉(xiāng)與街道政府應(yīng)建立獨(dú)立完整的一級(jí)財(cái)政，尤其應(yīng)有穩(wěn)定的財(cái)源收入。二是要建立科學(xué)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。改過去“基數(shù)法”為“因素法”預(yù)算，充分考慮各鄉(xiāng)(街道)的人口、區(qū)域面積、人均GDP等因素，體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的透明度和規(guī)范性，逐步使各單位能享受大體均等的公共財(cái)政支出。三是在行政收費(fèi)上，要實(shí)行人隨事走，財(cái)隨事定，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，切實(shí)做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，人財(cái)物相隨。四是明確市、區(qū)、鄉(xiāng)(街道)三級(jí)支出責(zé)任。要按照政府間收支劃分的合理順序，先確定支出責(zé)任，再配置財(cái)力。在支出方面，凡屬市級(jí)政府承擔(dān)的財(cái)政支出，市級(jí)財(cái)政應(yīng)積極籌措資金加以保障，不留資金缺口，不搞下級(jí)配套。屬于共同事務(wù)的，應(yīng)根據(jù)各方受益程度，結(jié)合市、區(qū)、鄉(xiāng)(街道)的財(cái)力狀況，合理確定負(fù)擔(dān)比例。

作者：洪振華 單位：邵陽(yáng)學(xué)院