一、新公共管理的內涵及主要內容

（一）新公共管理的內涵

針對新公共管理的內涵，胡德從管理過程的角度將其歸納為七個方面：

（1）公共政策領域中的專業化管理。

（2）明確的績效標準和測量。

（3）格外重視產出和控制。

（4）公共部門內由聚合趨向分化。

（5）公共部門向更具競爭性的方向發展。

（6）對私營部門管理方式的重視。

（7）強調資源利用具有更大的強制性和節約性。我國學者張成福和黨秀云認為，“從總體上來看，新公共管理以自利人為假設，基于公共選擇代理人理論及其交易成本理論，以傳統的管理主義和新泰羅主義為基點而發展起來的，其核心點在于：強調經濟價值的優先性、強調市場機能、強調大規模使用企業管理的哲學與技術、強調顧客導向的行政風格。”這種觀點簡潔而又抓住了重點，概括了新公共管理的實質內涵。

（二）新公共管理的主要內容

一是重視績效管理。績效管理即是通過績效評估和績效衡量，推動績效持續改進的活動。通過績效指標的設計，對政府的活動和提供的服務進行評估，從而追求政府管理的經濟、效率和效能，落實政府責任。二是主張市場機制的引入和公共服務的民營化。由于政府機制存在本質上的缺失，容易導致資源配置的無效率，即政府失靈。而新公共管理主張引入市場機制，借助市場的力量來彌補政府治理的弊端。競爭機制的應用還可以打破政府的自然壟斷現象，促使其提升效率。三是采用私人部門管理方式。傳統的行政模式主要強調公共部門與私人部門的不同，排斥將私人部門的管理經驗應用于公共部門中。而新公共管理主張政府借鑒私人部門的管理經驗，比如目標管理、全面質量管理、效率導向等等四是強調顧客導向。顧客導向的理念主張將企業管理中顧客至上的精神應用于政府管理，以顧客需要為施政方向，以顧客的滿意為目標。政府以顧客為導向，改變了傳統上政府的權威心態，重新定位了政府職能及政府與社會的關系。

二、新公共管理視角下的中國行政改革

（一）新公共管理對中國行政改革的必要性

1.對改革開放來中國歷次行政改革的回顧和問題分析。改革開放以來我國政府推行了很多輪機構改革。第一次規模較大的行政改革是在1982年，主要是針對機構臃腫、部門職責不清、工作效率低下等方面。故這次改革以“適應工作重點轉移，提高政府工作效率”為核心。第二次改革開始于1988年，主要目標是進一步轉變職能、精簡機構和人員、提高行政效率等。第三次改革發生于1992年，為了適應黨的十四大上提出的建立社會主義市場經濟體制的目標，此次改革的主要內容包括堅持政企分開、精簡機構編制等幾個方面。第四次改革是在1998年，是1949年以來規模最大的一次。改革的目標是：建立辦事高效、運轉協調、行為規范的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業化行政管理隊伍等。第五次改革是在2003年，主要是為進一步轉變政府職能，調整和完善政府機構設置等，以建立一個行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。這些政府機構改革伴隨著我國的市場化改革的進程。雖然中國的行政改革已經取得了顯著成績，但依然存在很多問題。比如1998年以前的政府機構改革因為沒有將政府機構改革與職能轉變聯系起來，都未能取得預期效果。之后的幾次改革作用明顯，但仍沒有理清政府與市場、政府與社會的關系，依然存在政府職能配置不合理、行政效率低下等問題。另外，這些改革缺乏新公共管理理念的指導，也沒有很好的運用新公共管理。我國一直未能走出行政改革中存在的精簡-膨脹-再精簡-再膨脹的怪圈，所以合理運用新公共管理推動我國行政改革勢在必行。

2.中國現階段行政管理中存在的問題。中國行政部門在很多方面仍然存在弊端。第一，行政部門缺乏績效管理。比如政府不以績效為導向，導致政府事務龐雜、效率低下、機構臃腫等。由于預算約束不足和缺乏成本與收益的考核，很多地方政府變成了純粹的“吃飯財政”，造成人員膨脹和預算支出過多。第二，政府管制太多，市場發展不充分。政府職能范圍過于寬廣，包辦所有事務，成了競技場上的“運動員”而非“裁判員”，限制了自由市場的發展，政府失靈嚴重。再加上政企不分，使得市場自由發揮的空間受限、市場參與不足。政府的自然壟斷排斥了市場的競爭，導致公共服務效率低下，比如國企的問題。另外，很多可以民營化的產品和服務卻被政府牢牢控制。第三，政府的官僚體制問題嚴重，導致管理的惡性循環。政府的決策權威集中化，使執行人員自由裁量權較少，不能適應環境的需要。講究層級節制，束縛了行政人員的個性發展，從而影響行政效率。總體來說，中國行政部門的問題集中在低效率和低效益。這些問題都與行政部門缺乏管理理念密切相關，亟須政府運用新公共管理加以解決。

（二）新公共管理對中國行政改革的借鑒意義

新公共管理在西方資本主義國家政府改革中的普遍應用，已經在很大程度上提高了政府的行政效率和效益，增強了政府的治理能力，同時也滿足了更多的公共服務需求。所以，這些改革的成功經驗對我國行政改革也具有重要的借鑒意義，主要包括以下四個方面：一是實行績效管理。在行政管理中引入了績效管理中的成本與收益分析方法，有利于減少政府部門的資源浪費現象和實現資源配置的優化，并落實行政人員的責任。同時，績效管理提供了一個政府與公民互動的平臺。政府把績效的信息公開，便于公眾了解和監督，并反映自己的意見。二是借鑒市場的力量，推動公共服務民營化。市場機制是改善政府績效的一個重要手段，可以引入競爭機制，借用市場的力量改造政府，以提高政府的工作效率和效益。由于政府機制存在本質上的缺失，難免出現政府失靈，比如成本與收益的隔離、內部性問題等等。而市場機制的應用可以改進政府資源配置的無效率狀況，減少政府的失靈。三是合理運用企業的管理技術，建設企業型政府。大規模的借鑒企業的管理技術和哲學是新公共管理的核心理念之一。在實際中，政府中的很多公務人員辦事拖拉、敷衍塞責，導致效率低下和民眾的不滿。所以，可以利用企業管理中的目標管理、全面質量管理、績效管理等先進的管理經驗來促使行政人員提高辦事效率和效益，建設企業型政府，以實現高績效的政府。四是建設服務型政府。服務型政府即服務于人民的政府，以人民的滿意為政府的施政目標。從新公共管理的視角看，也就是把民眾視做顧客對待，政府人員應全心全意為其服務。而當前，我國官員腐敗現象頻發，部分官員利用職權謀取私利，而不是為造福社會，造成了官員的信任危機。所以，必須嚴懲腐敗，規范官員的公共行為，提高其公共服務意識，建設服務型政府。

（三）新公共管理在中國行政改革中運用的原則

新公共管理不是萬能的，并不能解決所有的問題，其本身也存在一些問題。所以，我國政府的行政改革應該從實際出發，結合自身的國情，對新公共管理有選擇性地借鑒和運用，而不是全盤照搬。運用新公共管理要遵循以下原則：一是要看到新公共管理中所蘊含的西方特殊性，必須根據中國的現實借鑒西方經驗。“西方發達資本主義國家具有行政法治化傳統，這些國家的公共管理問題在很大程度上存在行政的過度法治化，主要集中于低劣的管理績效。與此不同，中國的公共管理面臨著雙重挑戰。一方面是政府行為法治化不足，行政權力缺乏制約，非法行政的現象嚴重。另一方面是政府管理能力不足及由此帶來的管理績效問題。”所以，我國不能盲目照搬興起于西方的新公共管理，必須立足于實際國情而推行新公共管理。二是新公共管理模式的發揮應以發達的市場機制為基礎。新公共管理興起的國家，如英國、美國和澳大利亞等國的市場經濟都十分發達。而我國的市場經濟正處于起步階段，市場機制的發展還不健全。雖然我國經濟實力不斷增強，但仍處于社會主義初級階段，尤其是市場經濟的運用還不完善。發達的市場機制是運用新公共管理的基礎，不僅是物質的基礎，更是體制的基礎。如果不認識到這一點，就不假思索推行新公共管理，可能會引發一系列問題。三是不能完全借助于市場。一方面，必須認識到市場不是萬能的，市場也存在著失靈。正如理查德•布隆克的擔心：“自由市場這只看不見的手，盡管有它不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽扯到人類幸福以及能讓人類持進步樂觀態度的社會目標的實現”。在應用市場機制的實踐過程中，應認識到市場的運作是有缺陷的，并意識到政府與市場不是相互取代的關系，而是合作的關系，應把政府和市場的手段結合起來推行新公共管理。另一方面，公共管理與私人管理不盡相同。由于政府的公共性、政治性和多元性，使得公共管理與私人管理有很大的不同。我國學者張成福教授也認為公共管理與私人管理存在巨大差異，這種差異表現在：憲政與市場、公益與私益、法治與契約自由、社會公平與效率利潤等多方面。簡單而言，公共行政在本質上是以民主憲政為基礎，通過政府整合社會資源，落實民主治理的基本理念，展現公共利益之過程。將公共管理與私人管理相混同，恰恰喪失了公共行政在民主治理中的正當角色，喪失其應有的真正意義。所以，行政管理改革不能完全借助于市場，必須認識到市場的缺點和公私管理的巨大差異，進而綜合發揮政府與市場的作用。四是新公共管理缺乏對公平正義、公民參與等民主和憲政價值的關注。“廣義的公共行政，除了重視管理的價值之外，還強調公民精神、公正、公平、正義、倫理、回應性和愛國主義等的價值。”而新公共管理以市場機制的運用為核心，追求的是“三E”（經濟、效率和效益），極有可能忽視政府的公共責任和腐蝕民主政治的根基。所以，有學者建議，應把公平與公正也納入新公共管理的政策目標，進而形成“四E”的目標。五是新公共管理是發展中的管理模式，需要不斷改進。在現實中，市場和政府相互需要，相互補充。新公共管理不可能完全代替政府。在新公共管理模式之后,會出現另一種新的模式,但肯定不會回到傳統的行政模式。所以，新公共管理不是萬能的，一個政府的改革不能完全的信奉和依托新公共管理，應根據時代的發展和實際的情況提出相應和適宜的公共管理模式。當前興起的很多理論就對新公共管理有很多啟發，比如公共治理理論倡導多部門合作。通過對新公共管理的產生背景、主要內容等的梳理，并回顧我國改革開放以來歷次行政改革的問題，可以發現新公共管理對我國的行政改革具有重大的理論和實踐價值。同時，應充分的認識到我國與新公共管理興起的西方發達資本主義國家在國家制度、法治和經濟發展等方面存在很大的不同，而且新公共管理的很多觀點還值得探討。所以，我國的行政改革應該將新公共管理與自身的實際情況結合起來，合理的借鑒新公共管理，探索出一條具有中國特色的公共管理道路。

作者：陳夢 王寧寧 單位：蘇州大學政治與公共管理學院