一、農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度缺陷之成因分析

（一）歷史因素

在建構(gòu)集體土地所有權(quán)主體時(shí)，對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)予以總結(jié)是十分必要的。集體土地所有權(quán)主體制度出現(xiàn)較大的缺陷是歷史形成的。新中國(guó)建立初期，我國(guó)面臨著許多困難，國(guó)民經(jīng)濟(jì)急需恢復(fù)，為此國(guó)家提出了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的目標(biāo)，我國(guó)農(nóng)村土地法律制度的建構(gòu)也始終圍繞這個(gè)目標(biāo)。在農(nóng)村，為發(fā)展初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，取消了私人土地所有制，將初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社乃至發(fā)展為后來(lái)的人民公社。在改革開(kāi)放、實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之前的這一階段可以稱之為社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，在這一時(shí)期，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、生產(chǎn)隊(duì)課征農(nóng)業(yè)稅，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品供給出現(xiàn)短缺的時(shí)候，國(guó)家對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)派統(tǒng)購(gòu)制度，壓低農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格，提高工業(yè)品銷(xiāo)售價(jià)格，因此，農(nóng)村土地所有權(quán)人對(duì)其所有物———土地失去了應(yīng)享有的利益。在確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，我國(guó)法律規(guī)定繼續(xù)限制土地的自由買(mǎi)賣(mài)，土地需通過(guò)征收轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有之后才能進(jìn)入建筑用地一級(jí)市場(chǎng)，政府憑借行政征收的權(quán)力，低價(jià)征收農(nóng)用地，然后高價(jià)出售，這樣，土地所有權(quán)人的角色就模糊起來(lái)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府的指令性計(jì)劃高于一切，“政社合一”的體制使得行政權(quán)力滲透到農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度運(yùn)行過(guò)程中。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在一定程度上集土地所有權(quán)和行政權(quán)于一身，國(guó)家和集體的角色含糊不清，甚至出現(xiàn)了一定程度上的利益混同。改革開(kāi)放時(shí)至今日，我國(guó)由于實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了日新月異的變化，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留下來(lái)的許多問(wèn)題依然存在，農(nóng)村土地法律制度始終未能割斷其歷史“臍帶”，現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度只能在歷史荊棘下蹣跚前行。

（二）文化因素

我國(guó)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的封建社會(huì)，在封建社會(huì)制度下形成了自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。費(fèi)孝通的研究揭示了農(nóng)村社會(huì)的歷史傳統(tǒng)和倫理價(jià)值。村民聚村而居是由小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的模式?jīng)Q定的，村民為了水利的需要，為了安全的需要，在一片土地上耕作，一代一代地在此地生活，逐漸形成家族。村落中的人們習(xí)慣在一個(gè)固定的區(qū)域活動(dòng)，各自保持著孤立的社會(huì)圈子。這樣的社會(huì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了中國(guó)傳統(tǒng)文化中缺乏個(gè)人主義，家族組織中的家長(zhǎng)在家庭中擁有至高無(wú)上的權(quán)力，家庭財(cái)產(chǎn)都?xì)w于家長(zhǎng)名下，子女在家中沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，沒(méi)有獨(dú)立的人格，沒(méi)有獨(dú)立的意志，這種封建家長(zhǎng)制傳統(tǒng)與崇尚自由、民主、平等、意思自治的現(xiàn)代民法精神是格格不入的。而現(xiàn)行關(guān)于集體土地所有權(quán)的立法規(guī)定是需要建立在現(xiàn)代民法精神基礎(chǔ)之上的。在還沒(méi)有完全形成民主傳統(tǒng)的農(nóng)村，農(nóng)民對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的意識(shí)還比較淡薄，在這樣一個(gè)農(nóng)村社會(huì)環(huán)境中，即使設(shè)計(jì)再先進(jìn)、再科學(xué)的法律制度也無(wú)法得到很好的貫徹和實(shí)施，這也是造成集體土地所有權(quán)主體制度的運(yùn)行出現(xiàn)困境的原因之一。

（三）制度因素

由于我國(guó)的封建家長(zhǎng)制傳統(tǒng)再加上新中國(guó)成立后實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，民法長(zhǎng)期得不到重視，物權(quán)法理論和物權(quán)立法也一度成為民法體系中最不完善的部分。我國(guó)民法學(xué)者比較重視大陸法系的物權(quán)法理論的發(fā)展，由于對(duì)傳統(tǒng)所有權(quán)理論的反思不夠，提出了物權(quán)理論應(yīng)采用從“歸屬”到“利用”的理念，因此，我國(guó)一直將注意力放在農(nóng)地利用制度的設(shè)計(jì)上。改革開(kāi)放后，我國(guó)實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為農(nóng)業(yè)發(fā)展做出了突出的貢獻(xiàn)，促進(jìn)了農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改善了農(nóng)民的生活。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是對(duì)農(nóng)地利用制度的大膽嘗試，但是其局限性也慢慢顯現(xiàn)出來(lái)，其限制了機(jī)械化和科學(xué)技術(shù)的大規(guī)模推廣，甚至在一定程度上阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制被寫(xiě)入憲法，倍受青睞，但與此形成鮮明對(duì)比的是農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度備受冷落。不少法律雖然規(guī)定了農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，但內(nèi)容極為簡(jiǎn)略，更沒(méi)有解決農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)屬糾紛的追責(zé)制度和救濟(jì)制度。可見(jiàn)，我國(guó)法律在制度構(gòu)建上并沒(méi)有給予農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度應(yīng)有的關(guān)注，這在無(wú)形中阻礙了農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度的發(fā)展和完善。

二、農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度的改革路徑

根據(jù)物權(quán)法定原則，土地所有權(quán)與土地使用權(quán)一樣具有排他性物權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán)應(yīng)受制于所有權(quán)，并與土地所有權(quán)相伴而生。而我國(guó)各類(lèi)法律規(guī)范都存在著“重用益物權(quán)而輕所有權(quán)”的問(wèn)題，即弱化農(nóng)村集體土地所有權(quán)、強(qiáng)化農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，探討農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度改革的基本路徑，首要問(wèn)題是要把集體土地所有權(quán)與農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（用益物權(quán)）作為真正的物權(quán)對(duì)待并予以高度重視，防止出現(xiàn)“虛化農(nóng)村集體土地所有權(quán)，強(qiáng)調(diào)其使用權(quán)”的現(xiàn)象。權(quán)利主體是權(quán)利的核心元素，完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)的出路是改革農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度，解決農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度“法律概念涵義模糊、法律地位缺失、利益虛化”等問(wèn)題。我國(guó)物權(quán)法在立法時(shí)，學(xué)界對(duì)于包括土地所有權(quán)在內(nèi)的所有權(quán)制度的立法上有“一元論”和“三分法”兩種不同的觀點(diǎn)，而不同立法的體例則選擇了不同的改革路徑。

（一）關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體國(guó)有化和私有化路徑之否定

梁慧星教授參考大陸法系國(guó)家的立法傳統(tǒng)，主張“一元論”，即所有權(quán)制度主體不作為所有權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)，而以所有權(quán)的標(biāo)的為劃分標(biāo)準(zhǔn)，將所有權(quán)劃分為不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)和動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，構(gòu)建單一的所有權(quán)制度的立法模式，然后在此基礎(chǔ)上再做細(xì)分。［5］不少持“一元論”的學(xué)者傾向于將農(nóng)村土地所有權(quán)主體限定為國(guó)家所有或私人所有，此為改革路徑之一。國(guó)有化的基本觀點(diǎn)是將農(nóng)村土地集體所有收歸國(guó)家所有，賦予農(nóng)民土地永佃權(quán)等使用權(quán)。盡管支持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，國(guó)有化不僅維護(hù)了生產(chǎn)資料公有制的根本制度，有利于國(guó)家宏觀調(diào)控并加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村土地的管理，還可以繞開(kāi)土地產(chǎn)權(quán)歷史追索難題、降低改革成本，但其缺點(diǎn)也是顯而易見(jiàn)的。如果不充分考慮歷史因素（農(nóng)民通過(guò)革命取得土地）和農(nóng)民的自身意愿而將農(nóng)村土地國(guó)有化，就會(huì)傷害農(nóng)民的情感。此外，如果農(nóng)村集體土地全部收歸國(guó)有轉(zhuǎn)由政府管控，相比市場(chǎng)調(diào)控，可能會(huì)降低土地利用效率，也可能會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的土地腐敗問(wèn)題。相比之下，持私有化觀點(diǎn)的學(xué)者則倡導(dǎo)將農(nóng)村土地集體所有變革為農(nóng)民所有，賦予農(nóng)民包括所有權(quán)在內(nèi)的完整土地權(quán)利，即農(nóng)民真正成為農(nóng)村土地所有權(quán)之主體。私有化的觀點(diǎn)主要考慮以下因素：⑴歷史因素。剛建國(guó)后的土改運(yùn)動(dòng)已經(jīng)證實(shí)農(nóng)村土地本來(lái)就屬于農(nóng)民所有，土地私有化有助于社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)。⑵情感因素。與國(guó)有化相比，農(nóng)村土地私有化能從根本上保障農(nóng)民的根本利益，激發(fā)農(nóng)民的耕種熱情。⑶抑制腐敗。在一定程度上可以規(guī)范基層政權(quán)及農(nóng)村干部隨意插手農(nóng)村土地管理的不合法行為，從而減少土地腐敗現(xiàn)象。⑷效率因素。私有化的農(nóng)村土地可以自由買(mǎi)賣(mài)、抵押，有助于將家庭經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模化的集約化經(jīng)營(yíng)，提高土地的生產(chǎn)效益；有助于減少掠奪式經(jīng)營(yíng)等短視行為，實(shí)現(xiàn)土地資源在全社會(huì)范圍內(nèi)更有效的配置，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地市場(chǎng)的繁榮。即使農(nóng)村土地私有化有如此多益處，但土地私有化依然可能會(huì)帶來(lái)新的社會(huì)問(wèn)題，因?yàn)閲?guó)家很難再像過(guò)去一樣通過(guò)行政手段對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制，因此極易導(dǎo)致土地兼并現(xiàn)象出現(xiàn)，進(jìn)而產(chǎn)生貧富兩極分化等新問(wèn)題。［6］鑒于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體國(guó)有化或私有化都存在一定缺陷，近年來(lái)有部分學(xué)者試圖跳出國(guó)有或私有這一思維定勢(shì)，試圖借用儒家的“中庸之道”提出“混合所有制”這一獨(dú)特的改革路徑。其實(shí)即使“混合所有制”克服了國(guó)有化沒(méi)有考慮到農(nóng)民意愿問(wèn)題、土地腐敗問(wèn)題和私有化的土地兼并、管理問(wèn)題，也無(wú)法解決國(guó)有化或私有化的真正落實(shí)問(wèn)題。一方面，國(guó)家無(wú)力按照現(xiàn)行的土地征用制度實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化的贖買(mǎi)，更不能以傷害農(nóng)民的情感為代價(jià)通過(guò)行政手段無(wú)償收回農(nóng)村集體土地，這些都不具有實(shí)際的可操作性；另一方面，在私有化過(guò)程中，由于土地產(chǎn)權(quán)歷史追索難，同樣會(huì)使私有化的實(shí)現(xiàn)存在巨大障礙。除此之外，農(nóng)村集體土地所有權(quán)問(wèn)題既是法律問(wèn)題也是政治問(wèn)題，且政治問(wèn)題是首要考慮的問(wèn)題。國(guó)有化和私有化都將使農(nóng)村土地利益格局發(fā)生巨變，容易導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩，風(fēng)險(xiǎn)極大。國(guó)有化可能會(huì)傷害到農(nóng)民的利益，影響到農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)主義公有制是我國(guó)的根本經(jīng)濟(jì)制度，農(nóng)村土地私有化是對(duì)這一根本經(jīng)濟(jì)制度的挑戰(zhàn)，這無(wú)疑也是沒(méi)有生存土壤的。綜上所述，由我國(guó)社會(huì)主義公有制決定的社會(huì)主義農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，適宜的變更方法應(yīng)是繼續(xù)完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)，而不是否定集體所有權(quán)，通過(guò)國(guó)有或私有的方式再造所有權(quán)；應(yīng)是繼續(xù)提升農(nóng)村集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的效率和權(quán)益配置的公正性，而不是從根本上改變農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體屬性。

（二）在堅(jiān)持農(nóng)村土地“農(nóng)民集體”所有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

⒈堅(jiān)持農(nóng)村土地“農(nóng)民集體”所有。雖然由于歷史、文化、制度等方面的原因，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度存在不少缺陷，但正如前文所論述的那樣，在現(xiàn)有條件下，將農(nóng)村土地集體所有進(jìn)行國(guó)有化或私有化甚至混合制化，都不具有現(xiàn)實(shí)意義。而堅(jiān)持農(nóng)村土地“農(nóng)民集體”所有反而可能是探尋進(jìn)一步改革農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的有效路徑，當(dāng)然此處之改革實(shí)為“完善”之意。且此種觀點(diǎn)已經(jīng)獲得不少學(xué)者的支持。如王利明教授就主張保持民法通則中規(guī)定的“三分法”，即國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)和個(gè)人所有權(quán)。［7］現(xiàn)行《物權(quán)法》采納了“三分法”的立法模式，將農(nóng)村土地所有權(quán)制度規(guī)定為國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)和私人所有權(quán)。我國(guó)《物權(quán)法》把維護(hù)國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度置于優(yōu)先地位，將其作為基本原則而成為我國(guó)《物權(quán)法》的核心，貫穿并體現(xiàn)在整部《物權(quán)法》的始終。這種立法體例將我國(guó)《憲法》中的“所有制”之“所有”借入為物權(quán)法之“所有權(quán)”之“所有”，這既完全符合合憲性要求，又維護(hù)了立法者正確的治國(guó)理念。［8］此種“三分法”肯定了集體所有權(quán)制度，即堅(jiān)持農(nóng)村土地繼續(xù)為“農(nóng)民集體”所有。正如我國(guó)《物權(quán)法》第59條明確規(guī)定的那樣：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。農(nóng)村集體土地所有權(quán)在權(quán)能上就應(yīng)當(dāng)具有所有權(quán)的完整性。但與國(guó)有土地所有權(quán)的效力、權(quán)能相比，現(xiàn)實(shí)中的集體土地所有權(quán)主體法律虛位使得集體土地所有權(quán)呈現(xiàn)出不完整性。因此，雖然應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度，但必須對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步完善。

⒉完善現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。雖然我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度存在法律概念涵義模糊、法律地位缺失、利益虛化等問(wèn)題，但并不代表問(wèn)題的解決一定要采用直接一步到位的方式。尤其是這些問(wèn)題已在我國(guó)農(nóng)村根深蒂固，任何激進(jìn)的解決方式都是不可取的，甚至?xí)l(fā)社會(huì)問(wèn)題。雖然現(xiàn)在不少學(xué)者仍然認(rèn)為農(nóng)村土地集體所有與民事主體“二分法”（自然人和法人）相矛盾而導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)不清，應(yīng)該廢除，但實(shí)際上，以上這些問(wèn)題只是表象，這些問(wèn)題的出現(xiàn)并不是由農(nóng)村土地集體所有本身（即產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題）導(dǎo)致的，而是由于在現(xiàn)有法律規(guī)范條件下，農(nóng)村土地集體所有權(quán)缺乏保障無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的權(quán)能，進(jìn)而產(chǎn)生了以上問(wèn)題。因此，筆者認(rèn)為，我們要做的不是否定農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度，而是要完善農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度，即解決農(nóng)村土地集體所有權(quán)各項(xiàng)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。根據(jù)法律哲學(xué)和法律實(shí)證主義分析，問(wèn)題的解決往往是在動(dòng)態(tài)中實(shí)現(xiàn)的。通過(guò)直接確定其法律概念、提升其法律地位、實(shí)在化其利益等方式，只是暫時(shí)解決了表面問(wèn)題，而農(nóng)村集體土地所有權(quán)的使用、收益等權(quán)能依然無(wú)法動(dòng)態(tài)運(yùn)行。無(wú)法實(shí)現(xiàn)的權(quán)利不是權(quán)利。只有通過(guò)進(jìn)一步完善現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等使用權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的權(quán)能，逐步構(gòu)建新型農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度，才是我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度完善的有效路徑。我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定，所有權(quán)的積極權(quán)能包括“占有、使用、收益和處分”。因此，要保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須先保證其使用、收益和處分權(quán)能的真正實(shí)現(xiàn)。如推進(jìn)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，強(qiáng)化其使用權(quán)能；實(shí)行集體土地有償使用制度，完善集體土地所有權(quán)收益權(quán)能；改革征用集體土地辦法，完善集體土地所有權(quán)處分權(quán)能。考慮到我國(guó)現(xiàn)行法律制度推進(jìn)情況和現(xiàn)實(shí)緊迫性，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行物權(quán)化的完善是首要任務(wù)。2003年3月1日施行的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案”。這一規(guī)定使承包人對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)的處分受到了發(fā)包方的限制，這雖然是為了保護(hù)集體利益，但卻違反了市場(chǎng)規(guī)律，增加了轉(zhuǎn)讓成本，反而不利于農(nóng)村土地集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。此外，2007年10月1日開(kāi)始實(shí)施的《物權(quán)法》第125條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”；第128條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。

流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)”。我國(guó)《物權(quán)法》只是強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)占有、使用、收益的權(quán)能，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)對(duì)象等依然受到了很大限制。為引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2014年11月20日發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中指出：“要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)方式共同發(fā)展，即堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)”。此后，國(guó)務(wù)院辦公廳又于2014年12月30日發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），這是首部針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展的全國(guó)性指導(dǎo)文件。該《意見(jiàn)》明確將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出來(lái)，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分類(lèi)指導(dǎo)，并強(qiáng)調(diào)指出：“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)為主，且不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)”。通過(guò)這兩部法規(guī)，我國(guó)的法律規(guī)定終于放開(kāi)了農(nóng)村產(chǎn)品交易品種（除宅基地使用權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)戶持有的集體資產(chǎn)股權(quán)外），農(nóng)戶可以自主決定所擁有的產(chǎn)權(quán)是否入市流轉(zhuǎn)交易，同時(shí)流轉(zhuǎn)交易的受讓方在原則上也沒(méi)有了資格限制，這不僅擴(kuò)大了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍，而且充分激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)熱情。此外，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中獨(dú)立出來(lái)，形成所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”格局，使土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中的權(quán)屬關(guān)系更加清晰，這不僅不會(huì)侵害農(nóng)戶承包權(quán)和集體土地所有權(quán)的利益，而且還會(huì)減少農(nóng)民對(duì)失去土地承包關(guān)系的擔(dān)憂，為土地在更大范圍內(nèi)優(yōu)化流動(dòng)配置和發(fā)揮作用拓展了巨大空間，也為形成多元化的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)造了必要條件。我國(guó)農(nóng)村土地問(wèn)題的癥結(jié)主要在于農(nóng)村集體土地所有權(quán)。土地所有權(quán)制度關(guān)系著國(guó)家的穩(wěn)定，國(guó)家對(duì)此制度的設(shè)計(jì)應(yīng)盡可能完善。因此，應(yīng)在繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，不斷完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等使用權(quán)，通過(guò)真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的權(quán)能來(lái)健全和強(qiáng)化農(nóng)村集體土地所有制，從而以最小的成本解決農(nóng)村土地問(wèn)題，使農(nóng)村集體土地所有制這種我國(guó)特有的、具有“本土化根基”的土地制度更好地發(fā)揮作用。這條改革路徑也正與我國(guó)2014年11月至12月間頒布實(shí)施的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》兩部行政規(guī)章中所包含的路徑相吻合。

作者：徐英蘭 單位：中共遼源市委黨校