今年以來，中央連續出臺一系列政策和文件強調生態文明建設，其中對濕地保護和管理也更加重視，多次提到這個問題，充分體現加強濕地保護管理的重要性和緊迫性，濕地問題已成為生態建設、環境保護的重要內容[1]。中共中央、國務院今年五月份頒布的《關于加快推進生態文明建設的意見》，作為當前和今后一個時期推動我國生態文明建設的綱領性文件，突出把健全制度體系作為重點，強調制度建設在推進生態文明建設中的基礎地位，對實施用制度保護與管理濕地提出了明確的要求、緊迫的任務和遵循的原則，也為探索建立中國特色濕地保護管理新模式指出了方向[2]。

1我國濕地保護管理制度建設的重要性

1.1制度建設是開展濕地保護管理的重要表征

1.1.1當前，我國濕地保護面臨的壓力較大，存在的問題不可低估據統計，我國現有濕地面積5360萬hm2，占全部國土面積的5.58%。有46處濕地被列入國際重要濕地，570多個濕地自然保護區和900多個濕地公園，共有2340萬hm2濕地得到基本保護。濕地是珍貴的自然資源，被稱為“地球之腎”，對于維護生態平衡具有不可替代的綜合功能。對于濕地的保護與管理，近年來我們做了不少工作，諸如濕地立法、濕地保護體系建設、退耕還濕等等，但當前濕地保護面臨的困難和存在的問題還很突出。濕地破壞到目前為止還難以遏制，據長期研究和統計，近半個世紀來我國濕地面積損失率達21.6%。在濕地面積減少的同時，由于人為干擾，濕地長期以來遭到破壞，使生物多樣性減少、生態功能下降、污染加劇的形勢變得十分嚴峻。很多濕地原始景色已不再具備旅游價值。另外，諸如管理體制機制不順暢，多頭管理，各自為政、各行其是，不統一、不協調，加之長期以來濕地保護管理能力薄弱，資金投入嚴重不足，基礎設施建設滯后，科技支撐體系缺失，產業發展落后等等，問題相互交織和疊加在一起，使得原本就脆弱的濕地越發困難、舉步維艱，現狀不容樂觀。

1.1.2制度建設薄弱導致濕地目前狀況的主要原因之一生態環境滯后于社會經濟發展的狀況固然與自然原因及發展階段有關，但更與法治和體制機制等制度因素息息相關。一是制度缺失，二是制度貫徹執行不力。我國生態環境保護已走過幾十年的歷程，但生態環境總體惡化的趨勢仍未得到有效遏制。雖然我們也制訂和出臺了許多保護生態環境的法律制度，但這些制度安排的作用并沒有充分發揮出來，唯GDP論英雄、漠視生態環境、有法不依、執法不嚴、甚至無法可依的現象比較突出。導致今天的局面，教訓是慘重和深刻的。必須把制度建設作為推進濕地保護管理的重中之重，著力破解制約濕地保護管理的體制機制障礙，形成激勵與約束并存的濕地治理長效機制。

1.2制度是濕地保護管理規范、有序、高效運行的基本保證

1.2.1完善的生態文明制度體系，是人與自然和諧發展的基礎制度進步是生態文明水平提高的重要標志，也是突破生態文明建設各種障礙和困難的有效手段。濕地保護管理與經濟社會發展和人民生活密切相關，不僅可以很好地支撐生態文明建設的需要，而且通過合理的保護與利用相結合，特別是與富有智慧、有市場化前景的經營模式相結合，力求保護與利用辯證統一，生態與民生協調推進，對于更好地發揮濕地多種功能，促進綠色化發展具有重要意義。完善的濕地保護管理制度體系，一方面應包括管理者的決策和責任制度，如綜合評價、目標體系、考核辦法、獎懲機制、責任追究等，另一方面還應包括針對當事人的執行和管理制度，如濕地管理制度、有償使用、賠償補償、市場交易、執法監管、生態紅線等。顯然，制度的基本保證作用對濕地保護管理是一刻不能缺少的。

1.2.2保護管理好濕地，必須從建立和健全管理制度入手實現中央提出的到2020年全國濕地面積不低于8億畝的目標，就要在科學評估濕地系統的生態承載能力和對濕地保護管理能力的前提下，適度有序地合理利用濕地資源，使其面積不減少，功能不減退，為此，首先必須從制度建設入手。制度是人們行為的準則和規范，沒有規矩不成方圓。生態文明建設是理念、制度和行為的統一，它通過尊重自然、順應自然、保護自然的科學理念指導制度設計，再通過制度規范和引導人們的行動，制度是依據，實施是保障，從而構成一個完整的統一體[3]。用制度保障生態文明建設應該說，是大勢所趨，也是必然所歸。加快建立系統完整的生態文明制度體系，并對生態文明建設的法制化、制度化進程做出周密部署，使制度的引導、規范作用更加突出。必須牢牢地把握這個根本關鍵。

2我國濕地保護管理制度建設的基本要求

2.1樹立法制觀念

法制化和制度化是濕地保護管理得以實現的制度軌道。長期以來濕地資源受到破壞，就是由于缺少自上而下、自下而上的法律和制度的規范和約束。用制度保障濕地保護管理，必須以法律法規為基礎，全面推進依法治濕。濕地保護管理，既要樹立自覺性，從生態管理理念的高度來認識，也要強化堅定性，從法制的角度來理解。對濕地保護管理的各個方面各個環節進行制度建設和規章的約束，本質上也是貫徹實施法律法規的延伸，同時也是履行自身管理職責的具體表現。在實際工作過程中，要堅持法治思維，依據有關法律法規制定濕地保護管理制度，依據法治程序出臺濕地保護管理制度，依據普法原則宣傳解讀濕地保護管理制度，依據法治精神貫徹執行濕地保護管理制度。

2.2堅持底線思考

生態環境保護要樹立底線思維，底線思維是以“底線”為規則和導向的一種思維方法，它要求對事物有整體性、長遠性的把握，始終保持頭腦清醒，自覺順應客觀規律，堅持問題導向，科學分析每個具體問題，尋求妥善解決的方法和路徑。堅持底線思維，設定并嚴守資源消耗上限，生態保護紅線，環境質量底線，將各類開發活動嚴格限制在資源和生態環境承載能力之內，要制定負面清單，在紅線劃定的區域內嚴格管控，明確責任，明確獎懲，建立管控平臺，實行數字化實時監控，最終實現劃定的區域性質不改變，重要的生態功能區面積不減少，功能不下降。同時還應制定相應的管控辦法，建立嚴格的指標考核體系，實施有效的監督和控制。

2.3進行系統設計

濕地保護管理涉及問題方方面面，情況錯綜復雜，需要從觀念、制度、技術、管理等多方面入手，提供系統化的解決方案，通過系統手段來綜合推進，唯有整體考量才能駕馭全局，也唯有統籌協調才能協同推進。制度建設堅持系統思維，進行系統設計，這既是理順復雜關聯的必需，更是凝聚共識、形成合力的關鍵。進行系統設計就是要從事前預防制度、行為管制制度、影響誘導制度、事后補救制度等方面健全濕地保護管理制度體系；以生態環境底線管控、自然資源資產產權和用途管制、自然資源資產負債表、自然資源資產離任審計、損害賠償和責任追究、生態補償等重大制度為抓手，用系統思維推進制度體系建設。也就是說，作為管理者，既要把握全局、堅持導向，又要通盤考慮、聯動各方，科學規劃，逐步推進，落實到位，體現系統管理的要求。2.4倡導創新探索當前我國經濟社會發展已經進入到全面發展的新時期，已經到了必須加快推進生態文明建設的階段。生態文明建設是加快轉變經濟發展方式、實現綠色化發展的必然要求。為此，對濕地保護管理將提出更高的要求，在這里，墨守成規、“死守田園”、按部就班、渾渾噩噩肯定不行，要求我們必須積極探索、大膽實踐。當前，如何把握好保護和利用的結合點，實現保護和利用的平衡，就是我們在制度創新方面面臨的最大挑戰。我們要研究新情況、解決新問題、總結新經驗，進行新創新。比如如何建立起有效的市場激勵制度，如何解決好各項民生問題，等等，都是需要探索解決的。從濕地保護管理的角度，提出改革任務的舉措，提供體制機制保障，發揮制度的引導、規制、激勵、約束等功能，規范各類開發和利用行為，如未來濕地利用標準的科學設定，產權制度的健全和完善、生態移民問題、濕地保護補償機制的建立等都可能將是今后改革的內容。當然，建立和完善制度的過程是一個隨著情況的變化而不斷發展的過程，既要認識到制度建設的長期性，也要與時俱進，增強預見性和應對新變化的能力，重視借鑒和吸收國內外先進的管理理念和經驗，強化制度貫徹落實的配套措施和力度，保證各項管理制度具有解決問題的實效性和針對性。

3進一步夯實和提升濕地保護管理的對策

3.1濕地修復及保護管理，必須樹立長期作戰的思想

濕地作為生態環境的重要組成部分，同樣也具有破壞容易修復難，科學保護管理更難的特點。“急于求成”、“急功近利”、“好大喜功”是各項事業的大敵，也是濕地保護管理的大敵。我們這方面的經驗教訓不算少。濕地的保護和治理要經歷一個長期的過程，一方面需要通過頂層設計構建一個比較完整、自上而下的制度體系；另一方面也需要通過自下而上的實踐和創新積累經驗，對各項制度不斷完善和補充，從而建立起較為科學的治理模式。濕地治理貴在堅定不移、持之以恒，這是一個理論與實踐相結合、不斷提升的前進過程。

3.2健全組織機構，完善管理機制

改革當前管理混亂、體制不順、機構不健全，缺乏統籌協調、效率不高的狀況，急需理順關系，加強領導，按照“職責清晰、統籌協調、分工合作、守土有責”的思路，建立各級濕地保護管理機構，執行“誰主管誰負責”和“屬地管理”原則，細化有關規定，進一步厘清關系、區分責任、在政策措施、力量投入、人員調配等方面加大剛性約束力度，把中央各項要求真正落實到具體的制度建設和管理上，防止重視程度層層減退的現象，實現濕地保護管理統一協調環環相扣，不落死角。

3.3做好規劃工作，強化過程管理

規劃工作是非常重要的。規劃（計劃）是人們對未來行動的部署和安排，在濕地保護和管理中，它是起領先和主導作用的。“凡事預則立，不預則廢”。要非常重視規劃（計劃）科學管理工作。從預測（決策）→制定規劃→執行（實施）→監督檢查→評估（價），形成全方位、成系統的規劃（計劃）管理制度，規范各項行為，不留管理盲區。

3.4溝通協調，完善聯動機制

建立健全濕地保護行動聯盟，精干、內行、有效，增加增強科技力量的支撐，不能只是消極、被動地保護和管理，要引入現代手段和方法，依靠科技創新和技術進步，建立和完善濕地生態環境監測網絡，實現監測的立體化、自動化和智能化，推進監測數據聯網共享，開展濕地生態環境監測大數據分析，實現監測和監管有效聯動。提高管理效率，要支持濕地基礎設施投入和建設，比如道路修建、通訊和交通工具配置等，提高基層一線職工的業務素質和生活待遇，讓他們有體面、有尊嚴的做好本職工作，建立健全濕地檔案，加快實現從“被動管理”向“依法治理”，從“著眼末端”向“著眼全程”的轉變。

3.5堅持保護優先，實現保護與利用完美結合

濕地保護管理，首先是保護，這點不能含糊，沒有切實、嚴格的保護，就談不到利用。即使是建立什么特色濕地公園，開發再絕美的利用項目等等都不能以影響和破壞濕地生態環境為代價，這是必須堅持的底線。長期以來，我們過分片面追求經濟效益，對濕地過度開發、超負荷利用，造成濕地功能的退化，面積減少，形勢危急。其實如何合理利用濕地早已成為擺在我們面前的挑戰和難題，只是我們解決的一直不理想，現在到了必須扭轉局面的時候了。當然，單一的保護，沒有合理的利用也是不現實的，是不可持續的。保護和利用是辯證的統一，必須很好結合，相得益彰。我們身邊也有許多亮點，比如通過建設濕地公園、濕地保護區、濕地景觀景點等途徑很好地發揮濕地的生態功能，既保護濕地原有的生態系統，又可以美化環境，還可以喚起人們保護濕地的意識。另外，利用濕地適度發展養殖、種植業等也可以豐富市場供應、增加職工就業和收入，濕地生態旅游更是受到人們的廣泛青睞，已收到良好的效果。近年來，我國在改善生態、改善民生中取得了可喜成績，為濕地保護與利用提供了有益的經驗，通過加快建立健全生態補償制度，科學指導濕地內產業的發展，積極探索解決生態經濟社會協同發展的根本之策，大力開展宣傳教育活動，提升全社會對濕地保護管理的重視和參與度，都有利于不斷增強我們對濕地保護和管理的信心。

作者：王仁春 鄭德勝 黃清 單位：黑龍江省濕地管理中心 東北林業大學