對市場經濟下政府管理需要創新研究

　　摘要:市場機制不能自發產生社會主義經濟基礎,也不能自發地堅持為大多數人謀福利。因此,管理創新必須堅持社會主義方向,以提高政府效能為核心,保持社會穩定,建立符合服務型政府的管理體制和行為方式,不斷提升政府管理能力和執政能力。

　　關鍵詞:政府管理創新市場經濟

　　20世紀80年代以來,西方發達國家普遍掀起了一場政府改革運動。政府再造、政府管理創新成為一段時期內各國政界、學界乃至社會各界所津津樂道的熱門話題。與之相對應的是,我國的經濟體制改革和政治體制改革取得了顯著的成效,政府管理面臨的國際國內環境和任務也發生了深刻變化,這些為政府管理創新提供了廣泛的實踐和理論背景,然而我國的政府管理創新并非一帆風順,在管理創新的重點、方向、步驟和目標的選擇上,表現出敏感性和復雜性。因此,有必要對政府管理創新的原則進行分析。

　　一、政府管理創新要堅持社會主義方向

　　政府管理創新是指由于行政環境、行政任務的變化引起的行政職能、行政方式、行政作風、政府政策法規、行政體制等各方面的一系列新變化〔1]。從總體和一般的角度來考察,政治、經濟體系的運行邏輯是,經濟上的每一點相對重大的變化都可能改變政治運行狀態乃至改變政治運行規則,而政治上的這種良性回應也推動著經濟的發展和進步。黨的十一屆三中全會以來,隨著國家主導意識形態的“與時俱進”的不斷調整和改革,中國政府管理經濟的模式在經歷了計劃經濟、計劃經濟為主市場調節為輔的歷史階段之后,轉變為市場經濟體制。社會主義市場經濟從確立到完善在探索中朝著成熟的目標不斷邁進。市場經濟的不斷深化決定了政府管理必須從傳統的計劃經濟時期的管制運行狀態中解脫出來,與社會主義市場經濟全面對接,建立服務市場主體的“親市場”的現代政府,而市場經濟本身也給政府管理創新提供了壓力和啟發。其實,綜觀當前世界各主要國家的政府改革,莫不是對現代市場經濟發展的回應,同時也無不廣泛借鑒了市場經濟的諸多原則和方法。正是在這個意義上,我們說我國的政府管理創新同樣是以市場經濟的深人為邏輯起點的。

　　社會主義市場經濟的核心是建立市場制度,而政府管理創新是建立市場制度的關鍵。從管理創新的總體趨勢來看,削弱管理職能,加強服務職能是一個大方向和總體目標。政府管理創新在于:首先,保證市場經濟沿著社會主義方向發展。我國的市場經濟,是社會主義市場經濟,必須堅持社會主義方向。但是,市場機制不能自發產生社會主義經濟基礎,不能有效地鞏固社會主義制度,也不能很好地堅持為大多數人謀福利和走共同富裕之路。因此,政府必須高度重視在市場經濟中如何保證社會主義方向,這也是社會主義政府管理創新所要解決的問題之一。從理論上講,政府和市場作為兩種基本的制度安排,各有利弊。“市場與政府之間的選擇并非是一個在完善與不完善之間的選擇,而是在不完善的程度和類型之間、在缺陷的程度和類型之間的選擇。在許多情況中,它們可能僅僅是一個在不合意和無法容忍之間的選擇【2]。從實踐上看,盡管不同國家、不同地區,甚至同一國家的不同歷史時期,所選擇的政府與市場的結合點是不同的,但人類社會經濟發展史上“絕大多數成功的發展范例,不論是近期的還是歷史上的,都是政府與市場形成合作關系從而糾正市場失靈而不是取代市場”[3]。基于對政府與市場二者缺陷的理性認識,理智的選擇不是追求完善的市場機制或者完善的市場干預,只能是在不完善的市場和不完善的政府之間,構建一種有效的協調機制,尋求政府與市場的最佳結合點,以實現政府與市場二元機制的最優結合。

　　其次,堅持社會主義方向才能更好促進社會公平分配和實現政府的宏觀調控。在市場經濟條件下,沛場機制自發調節收人分配的作用是極其有限的,由于市場的作用和人們對利潤的瘋狂追逐,必然引起收六分配嚴重不公平。只有通過政府的調控作用才能維擴勞動者正當的勞動收人,規范不正當經營或過高的}!潤收人,從而促進收人分配公平化。同時,市場經濟曠發展,市場機制的自發作用,不可避免地引起經濟波動,出現周期性的衰退或高漲,甚至產生嚴重的經濟危機。實現宏觀調控是社會主義國家職能一項繁重的任務,在穩定經濟方面發揮著極其重要的作用。通過建立有效的制度,引導資源配置,調整國民經濟結構,可以實現經濟結構的平衡和穩定金融秩序,減少資本市場過度投機,減少經濟增長的不穩定因素,克服經濟發展中的盲目性和不確定性。

　　最后,堅持社會主義方向有利于我國政府職能的實現。由于市場失靈和市場有效之間,公共產品與私人產品之間并非截然對立,并且隨著國民經濟發展和市場化程度的提高,公、私之間的界限可能會發生變化,這就增加了界定政府職能的難度。由于我國國情的特殊性,我國政府必須把市場經濟國家經過幾百年建立和不斷發展完善、政府分階段完成的各種職能集中在一個較短的時間內完成,這就決定了我國市場經濟條件下政府職能轉變的特殊性和艱巨性。這種特殊性和艱巨性要求政府一并執行和實現多重職能:(1)創造有效率的良好市場環境;(2)為市場提供必要的規則和制度框架,維護市場競爭性和規則性;(3)駕馭市場化進程,糾正市場失靈和彌補市場缺陷,著力培育市場,完善市場經濟體制;(4)提高政府的有效性,加強宏觀調控,適度干預經濟;(5)解決計劃經濟時期遺留的大量問題,尤其是清除高度集中的計劃經濟體制留下的弊端;(6)解決轉軌國家普遍面臨的轉軌性衰退問題,并促進宏觀經濟的增長與穩定;(7)完成十分艱巨的經濟結構改造和產業結構調整任務等仁4]0

　　二、政府管理創新要以提高政府效能,促進社會進步和協調發展為限度

　　政府管理工作的核心是效率問題。行政效率是在保證政府管理活動目標方向的正確以及有益成果的前提下,行政活動的產出與投人之間的比率。各國政府改革的事實一再證明,政府管理和其他任何管理一樣,都始終是以提高效率為基本訴求的。效率是現代政府管理的生命線,也是現代管理的主要目標,效率是創新的內在要求。效能是在效率既有含義的基礎上進一步引進效益“成本—收益”和“投人—產出”等分析工具而逐漸明晰的概念,它強調效率,同時也重視結果,注重績效,以能否提供優質的公共服務滿足社會公共需求作為衡量行政效能的標志。長期以來,我國會級政府始終存在著機構臃腫、效率低下的弊端,這不右造成公共管理資源的極大浪費,同時也嚴重削弱了名級政府的公信力。一般來說,政府和市場相比,由于本身所固有的公共性以及在產權等方面的模糊性,它仄生不具備提高效能的強烈的內在需求,因而效能問匙成為各國政府面臨的普遍性難題。當前西方各國的鮮府改革無不以改善效率提高效能為其目標,正是基于效率問題上的考慮,它們才廣泛引進在這一問題處理得相對較好的市場經濟的諸多經驗和方法。毫無知問,進人經濟全球化時代以后,靈敏高效的政府管理既是回應現代社會生活的客觀需要,也是判斷一個國家一個地區競爭力的重要指標。這就要求我國政府一方面要構筑一個分工合作、互相協調、合理布局、相互}!衡的政府管理體制,另一方面在運作時講究“成本—收益”分析,使每一個政府部門和人員的職、責、權、利高度統一,從而達到“投人—產出”的高效。否則,一個低效的政府不僅會影響其自身的投人產出之比,而且還必然會帶來其國內市場和國際市場的低效,妨礙全球化關于高效利用國際社會資源,創造更多社會財富這一目標的實現。同時,行政系統的最大效率不是局部效率的最大化,而是取決于其決定各個局部組成整體效率的最大化。因此,政府管理創新必須圍繞著整體效能進行。行政管理系統是一個社會有機整體,其整體與局部是辯證統一的關系,一方面,局部不能脫離整體而單獨存在,更不能完全離開整體聯系而發揮作用,一旦整體方向失誤或整合力喪失,局部就會陷人困境、混亂與內耗,必然會影響整體效率;另一方面,局部又是具有自主性和創造性的,它是整體的基礎。整體的效率取決于局部的效率,如果局部處于消極、遲滯、懈怠狀態,整體就會失去生機;如果局部出現與整體相分離與對立狀態,整體就會發生災難。因此,要提高行政系統的整體效率,必須處理好整體與局部的矛盾關系,這正是行政管理創新所要研究和解決的問題。

　　判斷政府管理創新重要性的標準,評價行政管理創新意義的尺度,不是行政系統本身的優劣,也不是行政系統整體效率的高低,更不是對某些人或社會集團帶來利益的大小,而是應把著眼點放在整個社會和全體人民的整體利益和共同利益方面。不僅要看行政管理創新是否提高了行政系統的整體效率,而且更重要的要看行政管理創新是否推動了社會全面進步,是否提高了全體人民的生活質量,行政管理創新的最大價值應該是對社會大系統的積極影響