我國檢察民事公益訴訟制度法律監督的理性回歸

　　摘要：民事公益訴訟在 2012 年入法，但當時并未明確規定檢察機關的起訴權主體地位，主要是因為理論界此前對檢察機關提起民事公益訴訟存在較大爭議，而且實踐探索不夠。盡管在 2017 年《民事訴訟法》修訂之時將檢察民事公益訴訟寫入第 55 條，但關于檢察民事公益訴訟制度的正當性依據仍爭論不休。一項新制度的健康運行與完善需要實踐探索，更需要有力的理論支撐，本文圍繞我國檢察民事公益訴訟制度的憲法定位，通過公共利益代表理論及檢察權的屬性進行分析闡釋，力爭平息對該制度的質疑與反對之聲，也為制度的未來發展提供一定的智力支持。

　　本文源自河北青年管理干部學院學報 發表時間：2021-03-25《河北青年管理干部學院學報》雜志，雙月刊，于1989年經國家新聞出版總署批準正式創刊，由共青團河北省委主管，河北青年管理干部學院主辦的學術性刊物，本刊在國內外有廣泛的覆蓋面，題材新穎，信息量大、時效性強的特點，其中主要欄目有：青少年研究、政治與社會、教育與教學等。

　　關鍵詞：檢察民事公益訴訟;法律監督;公共利益代表

　　西方傳統的法律原則往往把實體法和權利分為“公”“私”兩部分，私權的主體是私人，公權的歸屬主體是國家。因此，訴訟資格的傳統原則把起訴權要么授予那些持有私法權利的私人，要么在公權情形下授予國家本身，國家在特定訴訟中也可以享有起訴資格。民事訴訟的基本原則就是起訴資格排他性地屬于私人，這些私人是爭議權利的持有人或者其法律代理人，而刑事訴訟往往由檢察官壟斷了起訴資格。“公”與“私”的二元劃分在古羅馬時代以及后來的若干時代有其特定的意義和存在價值，但是卻造成了個人與國家之間的不當分割，在個人與國家之間還有其他的社會性主體，比如集團、社區、不特定的多數人，他們所享有的權利不具有“私”的性質，更不能劃歸“公”的范疇，屬于一種擴散的利益或者社會性公共利益，這種擴散的利益的一個重要特征是社會性，屬于每一個人，但同時又不屬于任何人。傳統的訴訟資格要求具有實體上的利害關系實際上是對擴散性利益可司法性的否定，已經不能適應時代的需求，更不適應人類的進步及生存需求[1]375。這致使傳統的訴訟資格已經變得不再原則和剛性，有了尋求突破的契機，擴散性利益或者社會公共利益也應該與私人權利一樣能訴諸法院接近正義，各種各樣公益訴訟形態及公益訴訟制度的出現體現了擴散性利益或者社會性公共利益接近司法正義的不同進路。

　　現在越來越多的民主國家都認識到保護公共利益的必要性和重要性，但是每一個國家的公益訴訟制度都與該國特定的政治構造、文化社會背景及法制環境有關。一種深深扎根于某國特殊的政治、法律環境的制度，往往很難嫁接到其他國家。世界范圍內存在各種各樣的公益訴訟制度形態，比如集團訴訟、集體訴訟、民眾訴訟、檢察公益訴訟等，這些公益訴訟制度形態是否全部能夠在我國找到生存的土壤是值得深思的問題，所以在西方出現了“法律不可轉移原則”的言論。例如，集體訴訟在美國發揮了重要作用，是美國的法律天才們最具特色的成就，使接觸到美國法律的眾多法律專家有一種全新的感覺，但脫離美國特有的環境將集體訴訟移植到歐洲或者其他國家，不進行相當程度的修改是不可能的，必須與美國一樣建立很多適合集體訴訟生存的環境才能發揮該制度的功能[1]95。所以，建立公益訴訟制度及對于該制度的定位依賴于一個國家在法律形成過程中關于立法和司法的作用的思考和行為模式[1]97。我國確立了以檢察機關為主的公益訴訟模式，是在比較其他國家公益訴訟制度的基礎上，結合我國特定的政治結構、法制環境而確立的，所以，我國檢察公益訴訟制度的建立有自己的憲法、政治、法制及社會基礎。

　　一、檢察機關的公共利益屬性

　　公共利益是檢察機關和檢察官活動的基本原則。從比較分析的角度來看，法國作為檢察制度產生的母國，檢察機關的公共利益屬性非常明顯，檢察官作為國家利益及社會公共利益的代表從刑事訴訟、民事訴訟等不同方面都有所體現。在刑事訴訟中，檢察官的角色是代表政府提起公訴，追訴刑事犯罪;在民事訴訟中是國家和社會利益的代表。1804 年的《拿破侖民法典》規定了檢察官提起民事訴訟的制度，比如對于尊卑血親結婚等違反善良風俗或者違反刑事法律規定的婚姻，檢察官可以向法院提起婚姻無效的訴訟。1976 年《法國民事訴訟法典》規定，檢察機關可以作為主要當事人起訴，或者聯合當事人參加起訴，代表其他人;在公法秩序受到損害時，檢察官可以為維護公法秩序而提起訴訟等[2]167。從德國、日本等國家的檢察制度來看，檢察官在民事訴訟中都不同程度地作為國家或社會公共利益的代表提起或參與民事訴訟，其目的在于維護國家的法律統一和社會公共利益，這在相當程度上是移植了法國的檢察制度。在英美法系國家，出現了不同形態的檢察制度，但是現代檢察制度產生、發展的真正脈絡起源于法國，并在法國發展成熟，后經德國等歐洲國家傳承到世界各國[3]48。我國臺灣地區學者黃東熊認為，“除英國因不能擺脫普通法上私人追訴原理支配，而使檢察制度之發展受到阻礙，尚不足以稱已有檢察制度之外，其余各國均在為樹立、維持公訴制度之前提下，以法國為范，而建立檢察制度。同時，關于檢察制度，各國既均取范于法國，故其間則無在自由主義諸國各種法制中所見之兩大法系大陸法系與英美法系之對立。”[4]28因此，英美法系國家的檢察制度或多或少都有法國檢察制度的公益屬性烙印，此后出現的不同檢察制度形態主要是受各國政治、經濟、文化、歷史、價值觀等不同因素影響的結果，比如英國的總檢察長制度，總檢察長是國家利益的代表，《英國皇家檢察官準則》將公共利益作為總檢察長提起訴訟的必要條件，是必須考慮的前提之一。美國檢察制度是在英國、法國基礎上建立起來的，美國檢察官的產生便在于代表政府維護國家公共利益，在各種涉及聯邦利益、州利益、公共利益的刑事和民事案件中，檢察官都可以以自己的名義提起或者參與訴訟。

　　從世界范圍來看，檢察制度產生以后，檢察官的角色發生了幾次變化，從剛開始的“國王代理人”到目前的“公共利益看護人”，早在 19 世紀末，德國法學家薩維尼便指出：“檢察官應擔當法律守護人之光榮使命，追訴犯法者，保護受壓迫者，并援助一切受國家照料之人民。”近代以來，公共利益成為檢察機關活動的根本準則，也是檢察制度存續的基礎，成為檢察官職務活動的基本目標。公益原則成為許多國家檢察機關奉行的基本原則，也是我國檢察機關正確履行法律監督職能的實質根據和標準，構成了檢察機關和檢察官行使檢察權的一項基本原則[5]464。我國檢察機關是在借鑒蘇聯檢察制度的模式基礎上建立的具有系統獨立性的國家機構，且法律監督成為檢察機關的憲法定位，法律監督的根本目的在于維護國家法制的統一。法制是國家意志和人民民主專政的體現，維護法制統一從根本上就是實現國家和社會公共利益的“最大公約數”。因此，在我國，維護國家利益和社會公共利益的原則和要求貫穿于各項檢察職能，人民群眾的根本利益與國家和社會公共利益是一致的，檢察機關履行任何檢察職能，都是以維護公共利益為出發點和歸宿的。

　　公共利益體現了一種價值，國家為此建立了各種法制維護和實現公共利益，以此公共利益成為衡量國家權力行為合法性的重要標準[6]258。檢察制度的起源就帶有濃厚的公共利益色彩，檢察制度的產生和發展都有著統一的動力基石——公共利益，雖然此后世界各國產生了與本國政治、經濟和文化相適應的各種制度形態，但檢察機關的公共利益屬性一直未變，檢察制度的基本功能在于維護公共利益，檢察官就是社會公共利益的代表。我國檢察民事公益訴訟的出發點和根本目的就是維護社會公共利益，是踐行檢察官的社會公共利益代表理論最直接最有力的檢察職能。

　　二、檢察民事公益訴訟的法律監督本質

　　檢察機關提起民事公益訴訟是體現法律監督憲法定位的重要形式。對于國家的作用在當今社會主要有國家積極作為理論和國家輔助性理論，兩種理論都強調國家在實現公共利益方面責無旁貸。檢察機關是國家機構的重要組成部分，國家作為理論為檢察機關作為社會公共利益的代表并實現社會公共利益帶來了理論依據。劉藝認為，我國現行體制具備了促使檢察公益訴訟制度的生發條件，檢察機關提起公益訴訟，與其法律監督機關的定位密切相關，并從憲法史的角度分析了檢察機關法律監督職能一直處在不斷發展完善之中，不但包括刑事法律監督，也應當包括民事和行政法律監督，檢察公益訴訟制度是對 1954 年憲法確立的法律監督機關職責的回歸，是具有中國特色的兩益保護機制[7]。因此可以看出，檢察民事公益訴訟制度權力基礎來源于法律監督，是法律監督的具體內容和表現形式。對此，很多學者也持同樣的觀點，比如徐全兵認為，檢察民事和檢察行政公益訴訟制度理論基礎不同，但都是檢察機關行使法律監督職責的方式[8]。陳瑞華認為，檢察機關代表國家和社會公共利益通過行使訴權的方式參與民事與行政訴訟是對傳統民事和行政審判監督方式的發展，是實施法律監督的新途徑[9]。所以，理論界關于檢察公益訴訟制度的權力基礎來源于法律監督的憲法定位基本達成共識，但檢察公益訴權與法律監督的關系問題、檢察民事公益訴訟如何體現法律監督的功能仍是需要探討的問題。

　　我國現行《憲法》第 134 條規定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關，《中華人民共和國人民檢察院組織法》第 2 條也對檢察機關的定位進行了同樣的規定，同時規定人民檢察院通過行使檢察權，追訴犯罪，維護國家安全和社會秩序，維護個人和組織的合法權益，維護國家利益和社會公共利益，保障法律正確實施，維護社會公平正義，維護國家法制統一、尊嚴和權威，保障中國特色社會主義建設的順利進行。《中華人民共和國人民檢察院組織法》第 20 條具體規定了人民檢察院的公益訴訟職權。可以看出，憲法和檢察院組織法對檢察機關的定位仍然是法律監督機關，但有的學者卻認為檢察機關法律監督的定位易造成誤解，不應該再適用“泛法律監督主義”的觀點，應該根據檢察機關行使的訴訟職能、監督職能和司法審查職能確定符合我國政權組織形式的定位，這種定位就是“檢察監督”[9]。雖然關于檢察機關的訴訟、監督及審查職能的梳理和“檢察監督”的定位具有一定的合理性，也與當下檢察機關的實踐基本吻合，但從發展的角度來看，“檢察監督”的定位有一定的局限性，對檢察制度的發展有一定的限制，也不能體現憲法關于檢察機關定位的根本屬性。法律監督是對檢察機關憲法定位的宏觀表達，而檢察監督是對檢察機關具體職權的微觀描述，非等同關系，法律監督的范圍大于檢察監督的范圍，兩者不宜混為一談。

　　從法律監督學理論和檢察制度的歷史沿革來看，檢察機關的職能是以行使偵查、追訴以及監督警察、法官為主線發展的，其創制和存在的目的主要是建立守護法律、代表國家統一追訴犯罪以更好地維護社會秩序，使客觀的法律意志得到貫徹執行。檢察機關從誕生之時起，就享有指揮偵查、提起公訴、監督審判、執行裁判的權限，檢察機關實際上處于“法的守護神”地位。檢察機關行使的職能不局限于刑事訴訟領域，所以檢察機關不是單純的刑事公訴機關，在民事訴訟中也有權對與公益有關的案件以公益代表人的身份到庭陳述意見，監督審判[3]52。根據我國學者的一般觀點，列寧關于社會主義檢察制度即法律監督制度的學說是建立和發展中華人民共和國檢察制度的理論基礎，我國的檢察制度從一建立就確定以法律監督為基本職能，并在 1978 年頒布的《中華人民共和國人民檢察院組織法》和 1982 年修訂的《憲法》中明確規定人民檢察院為法律監督機關，依法獨立行使職權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉等。經歷了 40 多年的發展，檢察制度成長為極具中國特色的司法制度。我國的檢察機關與西方國家的檢察機關在法律地位、檢察職權等方面均有不同，西方國家“三權分立”的政治體制決定了檢察機關不能是獨立的司法機關，沒有獨立的憲法定位，其基本職責是代表國家追訴犯罪，所以往往稱之為刑事公訴機關;而我國的檢察機關則是在人民代表大會制度下產生的具有獨立憲法地位的司法機關，其性質屬于國家的法律監督機關，目前已經形成了包括刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟四大檢察業務為主的法律監督格局[10]81。公訴權是追究犯罪行為、保障法律實施的一種強制性的法律監督手段，但公訴權不能包括或者等同于法律監督權，法律監督權除了公訴權的內容外，還有偵查監督權、審判監督權、執行監督權等，從監督的范圍來看，公訴權只是對實施刑事法律的監督，而法律監督除此之外還包括對其他法律的監督[10]125。因此，現代檢察制度創立的初衷不僅僅是追訴犯罪，西方國家將檢察機關定位為司法行政機關是在“三權分立”國家結構中的一種無奈選擇，從根本上貶低了檢察機關的地位，不利于檢察功能的發揮和檢察制度的發展。追訴犯罪只是檢察制度創設的標志，而非檢察制度誕生的唯一目的，刑事追訴只是法律監督的一個重要內容。現代檢察制度創設的初衷是維護國家法律的統一實施，我國的國家結構克服了“三權分立”的弊端，實行人民代表大會制度，將檢察機關定位為國家法律監督機關，專司法律監督職能，維護國家法制統一實施，這是現代檢察制度創設目的的真正回歸，對于發揮檢察制度的價值，促進檢察制度發展具有重要意義。

　　三、結語

　　因此，我國檢察機關一直是國家設置的專門法律監督機關，是運用國家權力監督糾正違反法律情況的國家行為，是加強國家權力機關監督職能的必要制度安排。盡管憲法將檢察機關定位為法律監督機關，但多年來理論界一直對檢察機關的定位存有異議，認為“名不副實”，即檢察機關的具體職權配置與憲法定位不相符合，檢察機關根本不是監督一切法律實施的國家機構。但是憲法將檢察機關定位為法律監督機關，必定有其深層次的考量，不但體現了我國權力架構模式與西方“三權分立”的根本不同，也是將檢察權上升為獨立國家權力體系的政治宣示。因此，可以看出法律監督是一種規范表達，是一個抽象的概念描述，是對檢察權在國家憲政框架中的功能定位。從具體的檢察權來看，法律監督體現了各項檢察職權的共性，也即檢察權在我國政治制度下的整體功能抽象表達為法律監督，每一項具體的檢察權都體現了法律監督的功能[11]。根據檢察機關法律監督的定位和性質，從理論上說，檢察機關應當有權對各種法律的實施實行全面監督，但作為國家機關，法律監督的范圍應由憲法和法律加以規定[10]266。法律監督既然是一種以國家權力為后盾的國家行為，則監督范圍不可能包羅萬象，監督對象是嚴重違反法律的行為和適用法律中的違法行為。同時，法律監督還要受到國家權力分配的嚴格限制，需要進行法律監督的事項法律會作出明確規定，國家權力機關會予以授權。除此之外，檢察機關不能隨意行使法律監督權，不能逾越自己的權力范圍[12]83。從我國檢察機關的職能發展史來看，法律監督的范圍在不斷變化，在不同時期憲法和法律授權的范圍也不同。進入新時代，人民對公平、正義、環境、法治有了新的期許，為了踐行以人民為中心的思想，憲法及法律賦予檢察機關刑事、民事、行政和公益訴訟四大檢察職能，形成了新的法律監督體系。檢察公益訴訟制度成為新時代檢察機關法律監督的業務增長極，充實了法律監督的范圍，豐富了法律監督的手段。

　　檢察民事公益訴訟作為檢察公益訴訟制度的重要組成部分，來源于法律監督，是法律監督在部分民事法律領域的具體展開。2017 年 6 月全國人大通過修改《民事訴訟法》正式賦予檢察機關在生態環境等領域享有民事公益訴權，是一種訴訟式法律監督樣態。對于需要追究損害公益民事責任的，檢察機關可以督促起訴，也可以支持起訴，必要時可以提起訴訟，還可以對民事公益訴訟活動進行法律監督。因此，檢察民事公益訴訟是檢察機關履行法律監督職能的一種方式，是法律監督在民事法律領域的具體表現形式。檢察機關提起民事公益訴訟的首要目的是代表國家啟動民事訴訟程序，通過司法手段強制有關民事責任主體履行法律義務，最終目的在于維護國家和社會公共利益，代表國家對于破壞國家法律所保護的社會關系的行為進行追究，維護民事法律的權威和尊嚴，保障法律的統一正確實施。所以檢察民事公益訴訟制度與法律監督是統一的，檢察機關提起民事公益訴訟是法律監督的重要表現形式，體現了法律監督維護國家法制統一的基本功能與價值。