調節收入分配的基本制度保障

　　中外社會保障制度發展實踐揭示的一個客觀事實是，社會保障其實具備綜合性的收入分配調節功能，這一功能使其能夠在各個層面調節分配格局，并使社會公平正義與共享發展成果得以實現。例如，包括貧困救助、災害救助等在內的社會救助制度，以國家財政為物質基礎或經濟后盾，它來源于高收入階層，救助的是低收入群體，對保障低收入困難群體的基本生活起著不可替代的重要作用，同時也很自然地起到縮小貧富差距的作用，是典型的潤滑社會關系的制度安排，沒有這樣的制度安排，一部分群體便可能因生活困難而陷入絕望的境地，最終會影響到整個社會的安寧與和諧;包括養老、醫療、工傷、失業保險等在內的社會保險制度，由勞資雙方繳費(有的加上政府補貼)形成各項社會保險基金，最終用于支付參保者的各項社會保險待遇，這種制度因強制性地規范雇主分擔勞動者的保險繳費義務，事實上在保障勞工權益、增進勞工福利的同時也平衡了勞資利益關系，是對勞資雙方利益分配格局的極大調整，如果沒有這樣一個制度安排，勞動者便只能商品化，其后顧之憂無法解除，勞資分配格局必定進一步向資方傾斜，勞資關系也必定會陷入日益對抗之中，資本主義社會早期風起云涌的工人運動即揭示了這一規律;包括老年人福利、殘疾人福利、婦女福利、兒童福利及住房福利、教育福利等在內的社會福利制度，均是建立在財政撥款和社會籌資的基礎之上的，它是老年人、殘疾人、婦女、兒童等群體參與分享國家發展成果的基本途徑，沒有這樣一些制度安排，這些群體就喪失了參與分享發展成果的途徑，社會分配必將陷入失衡狀態，不僅民生無法持續改善，初次分配中的不公或失衡必定連鎖放大。僅僅以上述三大基本社會保障制度而論，都是不可替代的財富分配方式，這種財富分配方式追求的是公平正義與共享，實現的也是公平正義與共享。

　　盡管社會保障通常被人們稱為一種再分配手段，但準確而全面的定義卻應當是一種綜合性的收入分配手段，因為社會保障的收入分配調節功能并不限于再分配領域，而是同時具體地體現在國民財富的初次分配、再分配與再再分配三個層次上。在初次分配環節，強制性的社會保險無疑直接影響初次分配格局的制度安排，當勞動者參與法定的各項社會保險時，不僅自己要為之供款，雇主也要分擔繳費義務，勞資雙方的繳費直接計入生產經營成本，享受國家稅收優惠，從而是雇主讓利、國家讓利(免稅)、勞動者獲益的制度安排。在我國，如果勞動者依法參與養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險等，單位或雇主總繳費率約占工資總額的30%，個人繳費約占其工資的10%左右，如果再加上公積金，這一比率還要高，可見這些制度安排影響勞動者收入的50%左右，很自然地也影響著各個單位的生產經營成本;在社會保險制度之外，各國還鼓勵雇主為員工建立多種多樣的職業福利制度，并大多實行稅收優惠政策，如我國一些企業為職工建立企業年金，雇主承擔繳費義務，也可以計入生產經營成本?？梢姡鐣ｋU與職業福利均由雇主與勞動者分擔繳費義務，政府財稅優惠給予支持，最終用于勞動者，它們應當是初次分配中的有機組成部分。如果全體勞動者均參與了社會保險，所有用人單位都建立了職業福利制度，國民財富的初次分配格局較沒有保險與福利條件下的情形一定會發生重大變化，并且一定會向有利于勞動者的方向發展。因此，初次分配格局的調整，沒有社會保險制度的配合是不可能真正合理化的。

　　在再分配領域，社會保障扮演著主要角色。一方面，無論是社會救助、社會保險還是各項社會福利事業等，均需要財政撥款支撐，它普惠城鄉居民，不僅給受保障者帶來收入增加的實惠，更為全體國民提供著穩定的安全預期;另一方面，社會保障同時也吸引著社會資源，如雇主繳費、社會捐獻等，其對財富的再分配作用異常突出。因此，重視再分配必定重視社會保障制度建設，而重視社會保障制度建設必定對收入分配格局產生重大影響。

　　此外，慈善公益事業是對法定社會保障制度安排的重要補充，也是當代社會保障體系的重要組成部分，它以社會捐獻為物質基礎，以民營機構為組織基礎，實質上仍然是對國民財富的再再分配，其對收入分配雖然是一種微調，但卻兼具人道主義與博愛倫理的特色，因而是潤滑社會關系的重要機制，同樣值得重視。綜上，不能再單純地將社會保障視為再分配領域中的事情，更不能將社會保障看成是一種穩定工具，而是需要將社會保障視為一種民生目標，同時將其作為一種綜合性的收入分配調節手段。如果能夠升華到這一層次，社會保障體系建設所帶來的功效便絕不是公眾后顧之憂的解除與民生問題的解決，同時也是國家經濟社會持續、協調發展的必要且重要的制度保障。

　　一、我國收入分配差距偏大與社會保障不健全直接相關

　　眾所周知，收入分配差距過大是我國發展進程中面臨的一個嚴重問題，它根源于產業結構落后和體制改革不到位，而直接致因則是財富分配的不公與失范，實質上是全體國民未能合理分享到國家發展成果。因為近30 年來的經濟高速增長及其所帶來的國民財富高速積累，已經將計劃經濟時代因發展不足而導致的共同貧窮徹底送進了歷史，但財富蛋糕持續做大并不能自動地解決財富的合理分配問題。因此，在GDP 總量已經達30 多萬億元、政府控制的財力近10 萬億元(含稅收收入、土地收益、國有企業收益等)的背景下，收入差距過大已經引起了社會的不滿，公眾對社會公平認可度嚴重偏低，不僅低收入群體不滿意程度高，即使是既得利益階層也普遍不滿意，如私人企業主、黨政官員、知識分子，都在相互攀比中認為自己的收入水平不及更高階層或群體。基尼系數已經超過0.47，10%的最高收入戶與最低收入戶差距在10倍以上，行業差距、城鄉差距、地區差距、壟斷企業與非壟斷企業的收入差距、經營管理者與普通工薪勞動者的收入差距，甚至已經退休的不同身份老年人的養老金差距，等等，都在持續擴大。因此，階層心理對抗其實已經出現，不時爆發的群體事件、極端兇殘的殺人個案、網絡民意的反映等，均表明收入分配問題已經成為嚴重的社會問題，并正在影響國民經濟的健康與持續發展，涉及社會穩定與政治安定。

　　導致收入分配差距持續擴大并日益惡化的原因是多方面的，但社會保障制度不健全與不公平，則是其中的一個異常重要的原因。例如，社會救助不健全，最低生活保障線偏低，受救助的低保人口占總人口的比重不到5%，貧困線還大大低于上個世紀末人均一天1 美元的國際標準，與現行國際貧困線標準每天1.25 美元相距更大，而美國等國家及我國香港地區的受助低收入人口占總人口比重常在10%以上，這表明我國對低收入群體的保障面很窄，保障水平很低，從而對貧富差距的調節作用微小;即使在最低生活保障制度下，城鄉居民享受低保待遇的差距巨大，城鄉之間的待遇比是4：1。社會保險制度覆蓋面小，同樣使其不能發揮出對勞資利益分配格局的調節作用，現在參加社會保險的人數僅占從業勞動者總數的30%左右，大多數勞動者還缺乏社會保險，即使參與社會保險的勞動者，其繳費工資基數也常常被人為壓低，社會保險權益受到侵蝕，這是導致近二十多年來勞動報酬在初次分配中所占比重持續下降的重要原因。在財政支出中，用于社會保障與國民福利的支出長期偏低，占財政支出的比重不足20%，與發達國家相比差距遙遠，各種公共服務與福利事業一直以來重城市輕鄉村、重城市勞動者輕鄉村勞動者與農民工等。正是由于社會保障制度不健全、不公平，行業之間、勞資之間、群體之間乃至城鄉之間、地區之間的差距呈持續拉大趨勢，初次分配領域的不公延伸到再分配領域，富者愈富、貧者愈貧的現象已經出現，貧富之間的代際傳遞已經成為當前社會的不正常景象，而社會保障體系的缺失，使維護公平正義與實現共享國家發展成果的機制喪失了調節收入分配的功能或使其調節功能被抑制，進而使政府在收入分配方面或者財富的合理分配方面難有作為。

　　如果認識到了社會保障體系不健全與不公平是導致收入差距擴大化的一個重大因素，國家就應當通過迅速健全社會保障體系來化解城鄉居民的后顧之憂并縮小不同群體的收入差距。

　　二、收入分配改革必須重視并發揮社會保障的作用

　　在國家準備推進收入分配改革的背景下，合理分配財富與鼓勵創造財富應當擺在并重位置。必須澄清如下認識誤區：一是認為繼續做大財富蛋糕便能夠自動解決收入分配中的問題;二是初次分配只能由市場調控，政府沒有調控措施或者只能放任勞資博弈;三是小看再分配的調節功能，認為社會保障的分配功能有限;四是認為人均收入的增長幅度即是民生普遍改善的標志等。這些認識均是片面的，其帶來的只能是收入分配問題的持續惡化，差距必然進一步擴大，分配領域中的失范現象將會更加嚴重。只要參照一下我國的現實與其他國家或地區社會保障體系建設狀況，便可以輕易地矯正上述片面認識。在計劃經濟時代，由于發展不足、經濟落后與財力薄弱，財富分配只能在低水平上進行，結果雖然是共同貧窮，但相對公平，因為沒有富余的財富讓人多占，也沒有富余的財富讓人浪費;而在經濟高速增長、國民財富高速積累的條件下，財富的分配便關涉社會公平正義與效率，因此，做大蛋糕只是為分配財富創造了條件，如果不能合理重大措施。以我國目前的繳費水平為標準，如果全體勞動者均參與各項社會保險，繳納率達到工資總額的35%左右，便意味著雇主的讓利和勞動者收益的大幅度增長，盡管這種收益是預期性的，但卻是確定的收益;如果普遍建立了職業福利機制，勞動報酬偏低的現象同樣會得到一定程度的緩解。因此，社會保障制度建設是政府調控初次分配格局的必要手段，也是國家必須采取的宏觀調控手段。

　　前已述及，社會保障是再分配領域的主要調控手段。如果社會救助制度覆蓋面能夠直接惠及10%的人口，則貧富差距的縮小幅度會擴張一倍以上;如果國家財政支出中有30%用于社會保障及相關福利，則轉移支付的力度會擴張一倍以上;如果社會保障體系健全以后的全口徑支出占到GDP 的25%左右(低于工業化國家的平均水平)，則意味著國民財富有1/4 是通過這一制度安排來重新分配的，它對于平抑初次分配的差距和彌補不同群體的利益差別將起到重大的作用。因此，健全社會保障體系即是實現合理分配財富的主要途徑，而合理分配財富則是社會和諧發展與經濟持續、健康發展的條件與保證。

　　在“十二五”期間，應當將合理分配財富擺到與鼓勵繼續創造財富并重的位置，將分好財富蛋糕擺到與繼續做大財富蛋糕同等重要的位置，而建設一個健全的社會保障體系則是其中的核心內容。我們期望能夠在2012年(這一屆政府任期內)構建起“二免除一解除”的基本保障制度，即通過覆蓋全民的綜合型社會救助制度來免除全體國民的生存危機，通過覆蓋全民的醫療保障體系來免除全體國民的疾病恐懼，通過覆蓋全民的多元有組合的養老保險體系來解除全體國民的養老后顧之憂，實現這三大基本保障制度的普惠目標，同時不失時機地發展其他相關服務;從2013年到2020年，全面推進各項社會保障事業的發展，促使各項社會保障制度邁上法制化軌道，進入定型、穩定與可持續發展階段，全面滿足城鄉居民的社會保障需求，這一階段除了繼續完善“二免除一解除”的基本保障制度，尤其要重視老年服務保障與殘疾人服務體系建設;從2021年到本世紀中葉，則是不斷提高社會保障水平，進入中國特色的福利社會，社會保障的目標從解除全體國民的后顧之憂發展到確保全體國民的生活質量得到穩定提高，人民能夠享有充分的安全、自由、平等與尊嚴。

　　總之，無論是現階段還是未來發展階段，社會保障都是調節國民財富分配格局、促進社會和諧發展的重大制度安排，國家應當進一步提高對社會保障功能的認識，并運用法制的、行政的及財政的手段來促使其加快發展步伐。一個健全的社會保障體系的建成，不僅是全體人民的福音，也是國家良性發展與可持續發展的有力保障。