政工論文網行政處罰研究

　　行政處罰是指行政機關或其他行政主體依法定職權和程序對違反行政法規尚未構成犯罪的相對人給予行政制裁的具體行政行為，下面小編推薦一篇優秀的政工師論文。

　　內容提要: 行政處罰法治化是我國行政處罰制度改變和完善的始點與終點，其中行政處罰并用是行政處罰適用中最為敏感的問題，一方面，行政處罰并用是行政法治在一定階段的必然，沒有并用可能難以做到過罰相當;另一方面，行政處罰并用必須依法為之，對行政處罰并用進行必要的法律控制是完善行政處罰實施制度的必要選擇。基于此，必須確立行政處罰并用的法律原則、規定行政處罰并用的禁止事項、明確行政處罰并用的適法主體、規范行政處罰并用的程序規則。

　　關鍵詞: 行政處罰/行政處罰并用/行政行為

　　行政處罰并用是行政處罰適用過程中一個非常重要的理論和實踐問題，《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第24條規定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”該條既是對行政處罰“一事不再罰”原則的確立，又是行政處罰并用的法律基礎，因為該條僅僅將行政主體對當事人同一個違法行為不得給予兩次以上處罰的種類限定在罰款這種單一處罰種類上，即是說，兩種不同種類的行政處罰可以合并使用。對于這一重大的理論和實踐問題，行政法學界并沒有給予廣泛關注,[1]由此，筆者認為有必要對行政處罰并用進行系統研究。

　　一、行政處罰并用的行政法理

　　所謂行政處罰并用，是指行政主體對行政相對人同一個違法行為給予兩種以上罰則的行政處罰。首先，行政處罰并用發生在行政處罰的適用中，即發生在行政主體對違法行為人進行實際處罰的過程中。只有當行政主體將法律規定與行政違法行為結合起來處置時才會發生處罰并用問題。進一步講，行政處罰并用不是一個立法層面或者行政處罰制度層面的問題。《行政處罰法》有行政處罰適用的專門規定，但在對行政處罰適用作規定時沒有針對行政處罰并用作出規定，這便為這一問題的理論分析和實際運作帶來了麻煩。其次，行政處罰并用的違法行為是“一”，而不是“二”或更大的行為數量。即是說，一個違法行為和兩個以上違法行為是區分行政處罰并用的前提條件，對于當事人在同一狀態下的兩個違法行為適用兩種處罰不是處罰并用。由于違法行為中的“一”是處罰并用概念的前提，因此，行政處罰并用很容易被人們誤認為行政主體違反了“一事不再罰”原則。再次，行政處罰并用是兩個不同罰則的合并使用，而不是一個罰則的重復使用。罰則本是行政處罰理論中的一個較為原始的概念，它是就行政處罰的具體形式而論的，《行政處罰法》將行政處罰罰則的概念用行政處罰種類的概念予以取代，這種取代的科學性是值得質疑的.[2]兩個以上不同罰則的混合使用是行政處罰并用最為實質性的問題，因為它涉及到行政處罰對違法行為人處置的力度。最后，行政處罰并用是以行為為標的的，而不是以違法行為人為標的的。換言之，行政處罰并用是一個違法行為中的并用，而不是針對一個當事人的并用，行為是并用的基礎，行政相對人的數量、行政相對人的形式都與并用沒有直接的關聯性。上列諸點是行政處罰并用質的規定性。那么，行政處罰并用的行政法理究竟為何呢?這是行政處罰并用理論必須予以澄清的問題。對此，筆者將從以下方面予以解釋。

　　第一，從違法競合的角度解釋。所謂違法競合是指行政違法行為人[3]一個違法行為觸犯了兩個以上行政法條款的情形。行政違法行為比刑事、民事違法行為在法治實踐中的表現都要復雜一些，這既由行政處罰規范事態的復雜性所決定，又由行政違法行為發生概率相對較高所決定。前者是說行政法對社會關系的設定是最多的，從一定意義上講，行政法設定的社會關系是刑事法律關系、民事法律關系成立的基礎。[4]其所設定關系的復雜性使介人其中的行為所觸及到的關系亦相對較多。例如，一個違反廣告法的行政違法行為可能同時觸及到產品質量法關系、消費者權益法關系、文化行政法關系等等。后者是說行政違法在所有違法行為中發生的概率是最高的，要比民事、刑事違法率高出上萬倍。行政法本身就是一個類的概念，即我們通常所說的法律群，在這一類的概念之下，有諸多具體的法律形式，這些法律形式亦設定了諸多具體的禁止性事項。行政違法行為人一個行為常常置于無數行政法規范的包圍之中，而包圍這一違法行為的行政法規范都可能沒有相應的處罰形式。在行政法適用中，每個行政法規范都可以對行政相對人的某一行為說不，這便決定了一個違法行為通過多個法律設定的不同處罰種類予以處罰的情形，這是行政處罰并用的第一個行政法理解釋。在行政法適用中，一個法典中的不同條文、幾個規制同一事項的不同法典、一個規定兩個完全不同事項的行政法典[5]都可能導致處罰并用的發生。

　　第二，從過罰相當的角度解釋。過罰相當或稱過與罰相適應是從刑事法中的罪刑相適應原則移植過來的。刑事法律中的罪刑相適應是指行為人對自己的犯罪行為必須負責任，而所負責任與行為人的主觀惡性、行為本身的危害后果要一致起來，不能出現罪與刑的脫節。“當然，這種把懲罰的嚴厲程度和犯罪的嚴重程度加以聯系的方式要受到許多難題的困擾，假如我們想要嚴格地按字面來理解它的話。這些難題中最首要的難題是相當平常的：即使可能把所有犯罪都按相對的嚴重程度加以排列，我們進行比較的出發點或基礎也必須是一種犯罪，對這種犯罪的刑罰是法定的而不是通過同其他犯罪的比較而予確定。我們必須從某一點出發，而且這一出發點實際上傾向于是對某一特定犯罪的傳統或通常的懲罰。其次，什么東西介于犯罪導致的客觀危害和引起該犯罪的主觀惡意之間而成為‘嚴重性’的尺度，是不明確的。過失導致一個城市的毀滅比故意傷害一名警察更惡嗎?或者，我們是否應當關注客觀危害和主觀惡性兩者?第三，如果提到犯罪行為的主觀惡性，依靠人的判斷能揭示并且比較不同人的動機、誘惑、機會和惡性嗎?無疑，如果我們認為在一般情況下犯罪的種類只是模糊地體現著實際發生的具體犯罪，那么我們就可能接近這樣一種思想，即懲罰的嚴厲程度應同各不同犯罪的不同‘罪惡’或嚴重程度相適應。我們可以在故意傷害和非故意傷害之間作出幾點大體上的區別：我們可以承認誘惑和軟弱的標準之類型，并且使用這些標準的類型來減輕或加重對一特定種類犯罪的標準之懲罰的嚴厲程度。我們將在后面探討這樣一種大體的傳統之標準的社會目的。但是，我們必須記住它只是大體上的。” [6]行政處罰中過罰相適應是指行政違法行為人實施行為的主觀惡性和危害后果要與其最后承擔的處罰責任對應起來。此處所講的對應既包括違法行為人的責任要與其實施的違法行為的質相對應，又要與其實施的違法行為的量相對應。質的對應是指行為人行為的危害范疇如果存在于精神領域，行為人就要承擔更多的精神責任，行為人行為的危害范疇如果存在于物質領域，行為人就要承擔更多的物質責任。我國將當事人違法行為分為營業性與非營業性并分別給予不同處罰的制度就充分考慮了行為的質，即違法行為及其責任在質上的適應性。量的對應則是指行為人行為的危害程度如果能夠用數量計算或者能夠作出非常間接的量上的估算，其所負的責任應當與危害的程度在量上對應。行政處罰的責任形式即罰則是非常有限的，《行政處罰法》僅僅將處罰種類限制在六類，這與刑事處罰的責任形式不可比擬，尤其與行政處罰制裁的量無可比擬。以行政處罰中最嚴厲的行政拘留為例，最高期限亦僅僅為15日，但是，行政違法行為的狀況以及法律關于行政處罰適用范疇的狀況卻是另一種格局。質言之，我國行政處罰的罰則與行政處罰違法行為的類型和違法行為的性質基本上是對應不起來的，即罰則的量度低于違法行為的量度，這在單個行政處罰中表現得最為突出，那么，處罰并用便是解決這一問題的主要手段。例如，《中華人民共和國煙草專賣法》第31條第二款規定：“承運人明知是煙草專賣品而為無準運證的單位、個人運輸的，由煙草專賣行政主管部門沒收違法所得，并處罰款。”即此一違法行為只有將沒收違法所得與罰款并用才能做到過與罰相適應。

　　第三，從執法體制的角度解釋。行政法的適用與行政執法體制的關系密不可分，不同的執法體制會使行政處罰的適用呈現不同的狀態。這中間的關系原理基本上是這樣的：執法體制愈分散，行政處罰適用就愈分散，導致行政處罰并用的狀態愈少。因為分散的執法體制將導致各個行政機關根據自己的職權行使管理權，對于了一個行為違反其他法律的情形可以不予過問;執法體制愈集中，行政處罰適用就愈集中，反之，行政處罰的并用則會增多，因為，集中的執法制度常常將違反兩種不同法律的違法行為并而處置，合并處置的結果便是行政處罰的并用。《行政處罰法》第16條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”該條為我國行政處罰權的相對集中提供了法律依據，依該條規定，在多年嘗試的基礎上，[7]2002年8月國務院發布了《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，使我國行政處罰機制相對集中，集中以后一個行政執法部門能夠行使多個部門的處罰權限，其有權利對一個行政違法行為的違法情形作出全面判斷，對一個違法行為所觸犯的多個行政法條文的情形了如指掌。如城市管理領域的執法主體集中了環境衛生、城市規劃管理、市政管理、環境保護管理、公安交通管理等若干方面的處罰權，而一個違法行為違反上列規定的情形便可導致處罰并用。

　　第四，從違法主體的特殊類型解釋。行政處罰并用是以行政違法行為為對象的，即并用是針對一定行為的并用，這是沒有爭議的。但是，當我們分析違法行為時不能不聯系到違法行為的實施者，即違法行為的主體。主體是行為的發動者，是行為過程的決定者，是行為結果的受益者或承受者。因此，當一個行政主體針對某一個違法行為確定并用時，它將并用的罰則與違法行為的責任人結合起來。事實上，違法行為的“一”并不必然代表行為主體的“一”，即一個違法行為的行為主體常常有多元化的傾向，要么兩個主體實施了一個違法行為，要么作為組織的主體實施了違法行為，而作為組織中的個人則是這一違法行為的決定者。處罰機關要根據主體的不同情況進行責任分擔，也就是說，行政主體針對一個違法行為進行處罰時，要根據主體的不同情況并用兩個以上的處罰，對于每個主體而言，處罰種類可能是一個，但對于違法行為而言處罰種類則是一種并用狀態。例如，《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第69條規定，對于造成環境污染的部門除由相應的企事業單位承擔責任外，相關的責任人員亦應承擔責任。事實上，環境保護機關在對環境違法行為進行處罰時，對于一個違法行為常并用兩個以上的行政處罰形式，一個是針對違法行為中的法人，另一個則是針對直接責任人。行政相對人共同實施違法行為的情況亦可能帶來在一個行政違法行為中的處罰并用。

　　綜上，筆者認為，行政處罰并用具有深刻的行政法理。

　　二、行政處罰并用的法律類型

　　在行政行為理論中，有諸多復雜的行政行為類型，這些復雜的行政行為類型對于我們研究行政處罰并用有一定的參考意義。第一種復雜的行政行為類型是共同行政行為，而共同行政行為本身還有諸多的具體類型，如行為主體為兩個以上，行為對象是一個的稱為積極的共同行政行為;行為主體為一個，行為對象為多個的稱為消極的共同行政行為，兩方都為兩個以上的則稱之為混合的共同行政行為。共同行政行為的理論可以用來指導我們分析行政處罰并用，尤其在行政處罰并用類型的劃分上具有一定的意義。例如，兩個以上行政主體對一個行政相對人作了兩個不同種類的行政處罰，而這樣的處罰就存在于共同行政行為之中。第二種復雜的行政行為類型是復合式行政行為，即一個總的行政行為之中包括了若干不同層次的具體行政行為，如一個主行政行為中包括了若干從行政行為，或者兩個主行政行為由一個從行政行為支撐等。行政行為類型理論在我國是需要予以完善的，由于本部分主要是針對處罰并用類型的研究，行政行為的類型不是本文的重點，因此，在這里不予展開討論，但無論如何行政行為的分類理論對行政處罰并用的類型有決定性意義。綜觀行政法治實踐中行政處罰并用的情況，筆者認為，可以將其概括為下列類型。

　　其一，一個單一違法行為中的處罰并用。所謂一個單一違法行為，是指由一個自然人或者一個法人實施了法律禁止的某一種單一狀態的違法行為情形。在單一違法行為情形下，違法行為人是單一的，或者是一個自然人，或者是一個法人，而且這個違法行為中的自然人或法人是唯一能夠承擔法律責任的主體。如在法人違法的情形下只有法人對其違法行為負責，而法律沒有要求法人中的負責人或者直接責任人負連帶責任。例如，《中華人民共和國礦產資源法》第42條第二款規定：“違反本法第6條的規定將探礦權、采礦權倒賣牟利的，吊銷勘查許可證、采礦許可證，沒收違法所得并處以罰款。”此條的處罰對象是法人，而對其進行的處罰形式是三種處罰的并用;在單一違法行為的情形下，違法行為也是單一的，即當事人所違反的是一個法律規范的規定，而不是兩個以上法律規范的規定。再如，《中華人民共和國漁業法》第37條規定：“外國人、外國漁船違反《漁業法》第8條規定，擅自進人中華人民共和國管轄水域從事漁業生產或者漁業資源調查活動的，漁業行政主管部門或其所屬的漁政監督管理機構應當令其離開或者將其驅逐，并可處以罰款和沒收漁獲物、漁具。”該條規定對一個當事人、一個違法行為給予了三種類型的處罰形式，即驅逐出境、罰款和沒收。單一違法行為中的處罰并用在絕大多數情況下是一種羈束的行政行為，即處罰機關必須將兩種以上的行政處罰合并使用，沒有裁量的余地。

　　其二，一個復合違法行為中的處罰并用。我國行政法學理論中沒有復合違法這個概念， [8]但是，在行政訴訟中諸多共同行政訴訟，尤其被告為兩個以上的積極共同訴訟就是由行政相對人的合并違法引起的。所謂復合違法，是指一個行為人實施了一個違法行為，但這個違法行為違反了兩個或者兩個以上的行政法規范。在復合違法的狀態下，行為主體是一個，即或者一個自然人、或者一個法人，行為人的行為也是一個，就是說行為人只有一個主觀上的故意和過失，所造成的損失也是一個，但其所違反的行政法規則是兩個或者兩個以上。這相當于刑事法律中的牽連犯，就是行為人為了實施一個犯罪而觸犯了另一個罪名。 [9]一個復合違法行為在行政處罰中的并用不是由某一單一法律規范框定的，只有當行政主體對某一違法行為人適用行政處罰時才能發現這是一個復合的違法行為，因此應當予以處罰并用。如違法行為人為了從事醫療行業的活動，在沒有辦理衛生許可、工商許可、稅務許可的情況下便開展醫治活動，并在醫治中造成了事故。當事人這一違法行為對于當事人來講主觀故意只有一個，危害后果甚至也是一個，但是，該行為卻違反了工商行政法、衛生行政法、稅務行政法、治安處罰法等四個以上的行政法規范。顯然，對于當事人這樣一個違法行為只能用復合式違法進行定性，而這樣的復合式違法所帶來的必然是合并式行政處罰。進一步講，行政相對人要承擔各個部門法中規定的行政處罰形式，或者被取締、或者被沒收財產、或者被罰款、或者被治安拘留。上列諸種都可以同時用于行政相對人此一種違法行為上。

　　其三，一個單一違法行為中復合主體的處罰并用。依據共同行政行為理論，一個行政主體常常對多個違法當事人作出一個同樣的具體行政行為，或者在一個同一的具體行政行為中涉及到了兩個以上的當事人。同樣行政行為是共同行政行為的一種類型，在這個共同行政行為中有多個當事人具有同樣的權利義務關系，雖從訴訟理論中將這些行政行為稱為同樣行政行為，但就整個行為過程看則是一個共同行政行為，因為引起這一行政行為的法律事實是一個，這一行政行為中的權利和義務也基本上是一個，只是權利義務主體中的行政主體為“一”而相對一方為“多”，這種“一”與“多”同時存在于一個法律事實之中。還要指出的是，這里的同樣行政行為是從大的行為類型而論的，比如都是行政處罰行為。而行為的具體形式則是不同的，正是這種行為形式的不相同性使行政處罰合并有了存在空間。同一行政行為則是指行政主體的一個行政行為中涉及的行政相對人其權利義務不可分割，而在同樣行政行為下權利和義務則可以予以分割。例如，五個農民在自己的責任田上違法聯合建起一棟樓房，行政機關可以作一個行政處罰行為，其中的權利義務對五人都有利害關系，這便是一個同一行政行為，而當事人則是多個。再如治安違法中，若干肇事者共同實施一個違法行為，公安機關對若干當事人作出一個同樣的行政行為，其中各個當事人的權利和義務能夠被分離開來。這兩種情形的復合主體都可以帶來行政處罰的并用。如上述后一例子中，公安機關可以對五個人根據情節輕重并用罰款、行政拘留、警告等不同的罰則，在這種情況下，并用是對一個行為而言的，不同主體可能承受了不同的處罰種類。在上述前一例子中，土地管理機關可以并用拆除違章建筑、罰款沒收一定財物、警告等不同的罰則，但這幾個不同罰則所面對的主體是相同的。

　　其四，一個復合違法行為中復合主體的處罰并用。行政違法行為的復合性與行政違法主體的復合 性沒有必然聯系，而二者也沒有理論上的可比性。即是說，復合性違法行為可以是一個主體實施的，也可以是多個主體共同實施的。反過來說，多個主體即可以實施一個單一的違法行為，又可以實施我們稱之為復合式的違法行為。二者雖沒有邏輯上的關聯性，但是，復合式主體實施復合的行政違法行為都足以構成行政處罰并用的一個獨立類型。具體地講，在一個違法行為的狀態下，從違反法律規定的情形看是多個違法情形，即這一行為違反了兩個或者兩個以上的行政法規范。而在這一違法行為中，主體是多個當事人。例如，在某一林木違法的行政案件中，三個當事人為了通過從林區運走木材獲取非法利益而糾集在一起，并作了適當分工，由甲負責從林區收購木材，由乙將收購的木材轉移出山，由丙將木材從林區運往銷贓地。這三個人實施的行為分別違反了林業管理的三個法律規定，即非法收購木材、無出山證將木材轉移出山，無準運證運輸木材。這三個違法行為人是這一違法行為的共同實施者，但三個人的行為卻觸犯了三個不同的行政法規范，而且三個規范中的處罰形式亦有所不同。林業管理機關只能將該案件作為一個違法行為來處理，而這一違法行為的主體和行為狀態都是復合性的。此種情形引起的處罰并用非常復雜，即可以并用于每一個不同的當事人，也可以分別并用于三個不同的當事人。

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