政府績效評估法律制度

　　審視政府績效評估制度本身的邏輯導(dǎo)向，將績效評估納入制度保障的框架范圍之內(nèi)，并在此基礎(chǔ)上加以立法與配套法制建設(shè)，是其最優(yōu)的制度安排。首先應(yīng)加強(qiáng)績效制度建設(shè)，其次應(yīng)建立專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，最后要健全公眾參與制度。

　　《湘江法律評論》(半年刊)創(chuàng)于1998年，是由湘潭大學(xué)法學(xué)院主辦并公開出版發(fā)行的學(xué)術(shù)刊物。《湘江法律評論》目前已連續(xù)出版近20年，在海內(nèi)外學(xué)界產(chǎn)生了較大的影響。以法律人的眼光、法律人的思維方式來展開社會的考察、法理的探究和學(xué)術(shù)的批評，是其一貫的主張與風(fēng)格。

　　一、政府績效評估法制化的必要性

　　政府績效評估一般是以政府的目標(biāo)為導(dǎo)引，選擇政府服務(wù)、行為、項目并在投入、產(chǎn)出、效益和公平等方面設(shè)置指標(biāo)，以此量化評價政府活動績效的制度性安排。市場經(jīng)濟(jì)時代，對政府機(jī)關(guān)展開考核，應(yīng)如何把握評估尺度?是依據(jù)文件政策還是法律制度?應(yīng)該說，在對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行績效評估中，理性、科學(xué)方法的運(yùn)用，才是促進(jìn)評估制度規(guī)范性、穩(wěn)定性和連續(xù)性的根本保證，制度化安排不外乎是若干方法中的重中之重。

　　(一)建設(shè)法治政府需要績效評估法制化

　　馬克斯·韋伯曾指出，每一權(quán)威系統(tǒng)都應(yīng)獲得合法性信任，沒有這種基礎(chǔ)，任何組織都不可能達(dá)到自己的預(yù)定目標(biāo)。政府績效評估不僅要遵循科學(xué)性、合理性、系統(tǒng)性和規(guī)范性，更要遵循合法性，即應(yīng)使政府績效評估制度彰顯依法治國，建設(shè)社會主義法治國家這一基本方略的要求，法制化就是依法治國方略在績效評估方面的基本要求。由于受計劃經(jīng)濟(jì)體制以及受官本位思想的影響，我國地方政府長期普遍存在機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、權(quán)大于法等現(xiàn)象。在進(jìn)一步深化政府改革、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的今天，有必要深入推進(jìn)績效評估制度。

　　(二)提升政府服務(wù)能力需要績效評估法制化

　　有工作就有業(yè)績，要衡量、提升業(yè)績，就需要考核。我國從上世紀(jì)80年代就開始對政府公務(wù)員進(jìn)行德能勤績廉方面的考核，進(jìn)入90年代以來，績效考核由于能夠較為公正、客觀地反映工作實績，逐步被眾多行業(yè)采納，成為一種流行做法。績效考核要求對工作任務(wù)和流程按節(jié)點分解成若干事項，并將該事項的責(zé)任分配到每一個具體崗位和個人，每一公務(wù)員對任務(wù)意義、內(nèi)容、方式及相應(yīng)責(zé)任可以擁有較為清晰的認(rèn)知，因而績效考核利于使公務(wù)員的管理方式實現(xiàn)從“粗放化”到“精細(xì)化”的轉(zhuǎn)變，提升政府服務(wù)能力。

　　(三)科學(xué)設(shè)定績效需要加強(qiáng)法制保障

　　為了有效應(yīng)對政府職能擴(kuò)張、效率低下等問題，從上世紀(jì)80年代開始，美、英等西方國家發(fā)起了新公共管理運(yùn)動。肇始于英、美等國的該運(yùn)動，與我國改革開放恰好同時起步，盡管二者在指導(dǎo)思想、內(nèi)容等方面存在較大不同，但無論是西方還是中國，30多年內(nèi)，為了提高政府服務(wù)水平，績效評估都得到了深入而廣泛的開展，并逐步朝著法制化、規(guī)范化的態(tài)勢發(fā)展。如英國1983年頒布施行了《國家審計法》，首次從法律角度闡述了績效審計;美國1993年頒布了《政府績效與結(jié)果法案》，明確規(guī)定每個機(jī)構(gòu)應(yīng)提交年度績效規(guī)劃和報告;我國政府在20世紀(jì)80年代以來，就開始對機(jī)關(guān)工作人員實行目標(biāo)管理責(zé)任制，當(dāng)前，我國的目標(biāo)管理工作，正朝著現(xiàn)代績效評估的方向轉(zhuǎn)型，在此過程中，加強(qiáng)法制保障勢在必行。

　　二、政府績效評估的現(xiàn)存罅隙

　　我國雖說已經(jīng)開始了政府績效評估的實踐，并取得了一定成效，但在整體上尚處于起步階段，存在一定問題，主要包括制度規(guī)范力度較弱、技術(shù)方式較為單一、結(jié)果應(yīng)用存在誤區(qū)這三個方面。

　　(一)技術(shù)方式較為單一

　　我國的政府績效評估體系在設(shè)計上尚未根據(jù)考評內(nèi)容和國際慣例建立起一整套囊括原則、標(biāo)準(zhǔn)、模型、指標(biāo)、程序等主要內(nèi)容在內(nèi)的評估方法，缺乏系統(tǒng)性與規(guī)范性。在評價過程中往往過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長的重要性，尚未在全國范圍內(nèi)引入環(huán)保優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念，GDP崇拜現(xiàn)象依舊普遍存在。大多數(shù)情況下也只是上級對下級開展評估，黨委部門(如組織部、紀(jì)委等)對政府部門公務(wù)員進(jìn)行考核。政府部門的自我評估較少，民眾能夠廣泛參與的評估即公民評議政府更是少之又少，制約了評估結(jié)果的客觀與公正。

　　(二)結(jié)果應(yīng)用存在誤區(qū)

　　政府績效考評是考評主體運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)方法，依照法定程序，比照法定內(nèi)容對政府的工作實績及相關(guān)業(yè)績展開的客觀評價，并在此基礎(chǔ)上安排有效措施對政府績效進(jìn)行改善和提高。現(xiàn)行評估實際上更多情況下是重視審批而不加強(qiáng)監(jiān)管，關(guān)注過程而不強(qiáng)調(diào)結(jié)果。對許多領(lǐng)域采用計劃性指令，在考評內(nèi)容設(shè)計上強(qiáng)調(diào)計劃的科學(xué)與合理，只要設(shè)計合理，過程無誤，就算過關(guān)。即便運(yùn)行過程中出現(xiàn)相關(guān)問題，一般也不會追究設(shè)計者的法律責(zé)任。這種重過程、輕結(jié)果的考評方式既偏離了績效評估的初衷，也無法做到規(guī)范合理地考評，更談不上對政府績效進(jìn)行優(yōu)化、改善和提高。

　　(三)制度規(guī)范力度較弱

　　政府績效評估這一領(lǐng)域?qū)儆谑澜缧噪y題，其中很多內(nèi)容、方式、程序難以量化，要求研究者囊括多種學(xué)科的知識儲備——法學(xué)、管理學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、運(yùn)籌學(xué)等等。考評可能還會受到包括考評主體、客體在內(nèi)的多種因素的掣肘，較為復(fù)雜。我國政府績效考評往往都是短期實施的運(yùn)動式行為，考評機(jī)構(gòu)難以從績效評估的宗旨角度出發(fā)進(jìn)行全面反饋，缺乏整體部署與戰(zhàn)略安排。當(dāng)前我國各地相繼開展的政府績效考評體系尚未制定具體、詳細(xì)的法律制度，有些地區(qū)的績效評估甚至背離政府績效評估的宗旨與初衷。考評大多處于自發(fā)半自發(fā)狀態(tài)，考評的內(nèi)容、方式、程序等幾乎都是基于政府本身需要而定，缺乏客觀衡量標(biāo)準(zhǔn)，更未形成統(tǒng)一的制度。評估缺乏強(qiáng)有力的法律規(guī)范，難以反映政府實際存在的問題。