國(guó)家審計(jì)防范區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究

　　摘要：國(guó)家審計(jì)必須將防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融安全作為當(dāng)前時(shí)期的重要任務(wù)。以區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)的主體為標(biāo)準(zhǔn)，將審計(jì)機(jī)關(guān)針對(duì)區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)防范工作細(xì)分為對(duì)地方政府金融風(fēng)險(xiǎn)、金融機(jī)構(gòu)金融風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)有企業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)，從而擴(kuò)大了審計(jì)的覆蓋面，將其職能范圍內(nèi)的所有風(fēng)險(xiǎn)因素納入審計(jì)監(jiān)督。通過綜合運(yùn)用金融審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等多種審計(jì)方式，探索針對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)主體設(shè)計(jì)建立包含地方政府、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)資委在內(nèi)的聯(lián)合審計(jì)監(jiān)管機(jī)制的可行性。

　　本文源自楊林， 經(jīng)營(yíng)與管理 發(fā)表時(shí)間：2021-04-02 《經(jīng)營(yíng)與管理》雜志，于1983年經(jīng)國(guó)家新聞出版總署批準(zhǔn)正式創(chuàng)刊，CN:12-1034/F，本刊在國(guó)內(nèi)外有廣泛的覆蓋面，題材新穎，信息量大、時(shí)效性強(qiáng)的特點(diǎn)，其中主要欄目有：企新戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)論壇、現(xiàn)代管理等。

　　關(guān)鍵詞：國(guó)家審計(jì);區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn);防范機(jī)制

　　一、引言

　　據(jù)國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室的研究，盡管2018年我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的總杠桿率較2017年略微下降0.3個(gè)百分點(diǎn)至243.7%，但其中的國(guó)企杠桿率與居民杠桿率仍呈現(xiàn)持續(xù)攀升態(tài)勢(shì)，我國(guó)當(dāng)前去杠桿的工作任務(wù)仍面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。2019年，中國(guó)人民銀行在成都召開的金融工作穩(wěn)定會(huì)議上指出，防范化解金融領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)仍是2020年金融監(jiān)管工作的重中之重。

　　由于金融系統(tǒng)固有的脆弱性，如果不能采取及時(shí)恰當(dāng)?shù)拇胧┨幹脜^(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，單區(qū)域的金融風(fēng)險(xiǎn)極易通過信貸、貿(mào)易等渠道擴(kuò)散至其他與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的區(qū)域。如果對(duì)區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)的處理不及時(shí)，金融風(fēng)險(xiǎn)極易脫虛向?qū)?，?duì)區(qū)域內(nèi)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生沖擊乃至破壞性打擊。雖然區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)的波及范圍比較局限，但其潛在的危害程度不可小覷。因此，我們不能夠掉以輕心，必須全力以赴防范、化解區(qū)域內(nèi)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的重要工具，積極開展防范、削弱、化解區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)工作與相關(guān)研究是其職責(zé)所在。通過審計(jì)的監(jiān)督評(píng)價(jià)，可以確保信貸資金與國(guó)有資產(chǎn)的安全與完整，并為國(guó)家金融體制按既定計(jì)劃改革保駕護(hù)航。

　　二、國(guó)家審計(jì)防范區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的研究現(xiàn)狀

　　(一)國(guó)家審計(jì)參與金融風(fēng)險(xiǎn)防范的動(dòng)因的相關(guān)研究

　　從相關(guān)文獻(xiàn)來看，學(xué)術(shù)界已就國(guó)家審計(jì)尤其是金融審計(jì)在防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融體系穩(wěn)定發(fā)揮積極作用的必要性上達(dá)成了共識(shí)。

　　魏堯(2000)、蔡春(2001)分別從審計(jì)的獨(dú)立性以及審計(jì)的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任產(chǎn)生動(dòng)因角度出發(fā)，論證了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)參與金融風(fēng)險(xiǎn)防范工作的必然性。

　　劉家義(2002)從國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的大視角下，指出金融審計(jì)應(yīng)當(dāng)以保障金融安全為指導(dǎo)思想。

　　陳文夏(2009)認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通過金融審計(jì)參與我國(guó)的金融監(jiān)管，是對(duì)金融市場(chǎng)不可缺少的獨(dú)立的金融監(jiān)督。

　　李瑞崢(2010)指出，通過與審計(jì)免疫系統(tǒng)理論相結(jié)合，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在防范金融風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域具備不可替代的突出優(yōu)勢(shì)。

　　2011年，在審計(jì)署的《“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中，“揭示和防范金融風(fēng)險(xiǎn)”被列為金融審計(jì)的重要目標(biāo)之一。審計(jì)署金融審計(jì)司課題組結(jié)合審計(jì)免疫系統(tǒng)理論，論證了金融審計(jì)防范與化解金融風(fēng)險(xiǎn)的可行性。

　　(二)國(guó)家審計(jì)防范金融風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)措施的相關(guān)研究

　　在國(guó)家治理的角度下，眾多專家學(xué)者就國(guó)家審計(jì)如何在防范、化解金融風(fēng)險(xiǎn)中更好地發(fā)揮建設(shè)性作用的研究，取得眾多理論成果。

　　陳文夏(2009)結(jié)合我國(guó)金融審計(jì)當(dāng)時(shí)的發(fā)展?fàn)顩r，通過剖析次貸危機(jī)的方式研究防范金融風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策，并著重強(qiáng)調(diào)國(guó)家審計(jì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)于金融創(chuàng)新的審計(jì)監(jiān)督。

　　孟焰(2009)、楊京鐘(2010)認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前金融審計(jì)的定位與目標(biāo)無法適應(yīng)金融發(fā)展的時(shí)下趨勢(shì)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)金融審計(jì)進(jìn)行重新定位，并拓展相關(guān)的研究課題。

　　王家華(2010)提出，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)通力合作，建立常態(tài)化的協(xié)作機(jī)制。

　　審計(jì)署金融審計(jì)司課題組(2011)探討了政府審計(jì)維護(hù)國(guó)家金融安全的作用路徑與實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

　　周中勝(2012)、王永海等(2014)分別從金融穩(wěn)定和金融創(chuàng)新的角度，研究國(guó)家審計(jì)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策措施。

　　三、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的成因

　　金融風(fēng)險(xiǎn)的演變過程分為“風(fēng)險(xiǎn)積累—風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)—風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散”三步。區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)作為波及范圍僅限于局部地區(qū)的金融風(fēng)險(xiǎn)，是由局部地區(qū)金融市場(chǎng)各參與者自身的風(fēng)險(xiǎn)逐步積累、暴發(fā)并最終傳導(dǎo)至區(qū)域整體金融體系而引起的。政府機(jī)構(gòu)與企業(yè)是區(qū)域金融市場(chǎng)的主要參與者，二者與區(qū)域內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)以及金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部之間通過金融交易活動(dòng)構(gòu)建了區(qū)域內(nèi)的金融交易關(guān)系。因此，從金融風(fēng)險(xiǎn)積累的源頭上來看，企業(yè)、地方政府以及區(qū)域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)是我國(guó)區(qū)域金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的重要來源。結(jié)合三者主要的金融交易活動(dòng)，區(qū)域內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生主要存在以下幾類誘因：

　　(一)無序競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)

　　區(qū)域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)無序競(jìng)爭(zhēng)，忽視市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，過分追求利潤(rùn)、過度投機(jī)而可能引發(fā)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。作為金融市場(chǎng)的中介機(jī)構(gòu)，一旦金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)的金融交易活動(dòng)受到阻滯，進(jìn)而影響區(qū)域內(nèi)的政府與企業(yè)。

　　(二)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

　　在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，政府投資既是拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力，也為我國(guó)地方政府帶來了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的情況下，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不可小覷。地方政府出現(xiàn)債務(wù)違約會(huì)導(dǎo)致放款的金融機(jī)構(gòu)遭受重創(chuàng)，進(jìn)而致使區(qū)域內(nèi)的企業(yè)也遭受影響。

　　(三)企業(yè)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)

　　經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型大環(huán)境下，國(guó)有及國(guó)有控股大型企業(yè)以及區(qū)域內(nèi)大型民營(yíng)企業(yè)因轉(zhuǎn)型升級(jí)失敗，可能導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)不可持續(xù)進(jìn)而產(chǎn)生企業(yè)債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)。同政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)類似，企業(yè)債務(wù)違約也將對(duì)放款的金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)安全造成威脅

　　四、國(guó)家審計(jì)針對(duì)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)防范

　　金融審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)介入?yún)^(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)防范工作的最佳切入點(diǎn)。但是，由于我國(guó)審計(jì)發(fā)展的局限性，審計(jì)機(jī)關(guān)尚未將維護(hù)經(jīng)濟(jì)與金融秩序安全納入審計(jì)工作目標(biāo)。在金融創(chuàng)新日益增多與金融市場(chǎng)規(guī)模日益增長(zhǎng)的形勢(shì)下，局限于資產(chǎn)安全性、效益性的金融審計(jì)工作，已無法滿足防范與化解金融風(fēng)險(xiǎn)的治理需求。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)亟待通過內(nèi)部的審計(jì)工作研究與改革，拓展金融審計(jì)的工作目標(biāo)，強(qiáng)化政府審計(jì)維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與金融秩序安全的職能。

　　國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)想要充分發(fā)揮審計(jì)工作對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的防范作用，必須加強(qiáng)自身的業(yè)務(wù)能力建設(shè)。通過強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)的金融審計(jì)工作對(duì)于防范金融風(fēng)險(xiǎn)的針對(duì)性，完善金融審計(jì)對(duì)維護(hù)金融穩(wěn)定的保障能力。為了防止個(gè)體金融風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)效應(yīng)，審計(jì)機(jī)關(guān)所開展的審計(jì)工作與審計(jì)研究必須落實(shí)到風(fēng)險(xiǎn)個(gè)體層面，通過控制微觀金融風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到防范區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的目的。

　　針對(duì)三類不同成因的區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在自己的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)可以將審計(jì)對(duì)象劃分為以下三類：地方各級(jí)人民政府、國(guó)有及國(guó)家控股金融機(jī)構(gòu)、國(guó)有及國(guó)家控股大型企業(yè)。審計(jì)機(jī)關(guān)從維護(hù)經(jīng)濟(jì)與金融秩序這一新審計(jì)職能出發(fā)，可以通過相對(duì)應(yīng)的審計(jì)措施與審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)上述三類主體進(jìn)行審計(jì)，提出專業(yè)的審計(jì)建議，采取必要的審計(jì)措施以達(dá)到防錯(cuò)糾弊的目的，從而將金融風(fēng)險(xiǎn)遏制于源頭。

　　此外，防范區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)并非審計(jì)機(jī)關(guān)的一家之責(zé)，僅憑審計(jì)機(jī)關(guān)也并不足以確保防范與化解區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。建立國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)(一行兩會(huì))的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，是維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與金融秩序安全的當(dāng)務(wù)之急。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與金融監(jiān)管部門通力協(xié)作，通過充分的人員互動(dòng)與經(jīng)驗(yàn)交流，構(gòu)建各機(jī)構(gòu)相互協(xié)調(diào)的聯(lián)席會(huì)議制度，從而將“一行兩會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管與審計(jì)機(jī)關(guān)的第三方獨(dú)立監(jiān)管相結(jié)合，構(gòu)建高效統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系與金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，在提升整體水平上預(yù)防與解決金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。

　　(一)完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)措施

　　1.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能是當(dāng)下區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的重要誘因之一

　　由于分稅制改革和唯GDP考核論的雙重影響，地方政府行政首長(zhǎng)一般傾向于通過采取大規(guī)模基建的方式，以在短期內(nèi)達(dá)成提升地方GDP以滿足個(gè)人“業(yè)績(jī)”的需求。因此，地方政府為解決事權(quán)、財(cái)權(quán)不匹配的問題，通過建立融資平臺(tái)的方式，以地方政府信用為擔(dān)保，向區(qū)域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)大規(guī)模貸款。如若地方政府發(fā)生了債務(wù)違約，該風(fēng)險(xiǎn)必定會(huì)傳導(dǎo)至相關(guān)聯(lián)的金融借款機(jī)構(gòu)，進(jìn)而導(dǎo)致當(dāng)?shù)貐^(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的集中暴發(fā)。所以，審計(jì)機(jī)關(guān)必須著重關(guān)注地方債務(wù)審計(jì)，將加強(qiáng)地方政府債務(wù)審計(jì)作為防范、化解區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)的重要切入點(diǎn)。

　　2.同時(shí)關(guān)注顯性債務(wù)和隱性債務(wù)

　　地方政府債務(wù)按所負(fù)的責(zé)任可以分為償還債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)、兜底債務(wù)、救助債務(wù)。償還債務(wù)與擔(dān)保債務(wù)是地方政府的顯性債務(wù)，兜底債務(wù)與救助債務(wù)是地方政府的隱形債務(wù)。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在開展地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)情況審計(jì)時(shí)，必須同時(shí)關(guān)注顯性債務(wù)與隱形債務(wù)。應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，隱性債務(wù)也是地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的重要組成部分。對(duì)于地方政府債務(wù)審計(jì)，構(gòu)建審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是審計(jì)的有效措施。以審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為指引，審計(jì)人員可以在審計(jì)中合理配置審計(jì)資源，作出有針對(duì)性的決策，提升審計(jì)質(zhì)量。

　　3.構(gòu)建政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系

　　在綜合借鑒相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，本研究選取以下部分指標(biāo)用以構(gòu)建指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。在這些指標(biāo)中，負(fù)債率、應(yīng)償還債務(wù)比率、擔(dān)保債務(wù)比率、兜底債務(wù)比率是對(duì)債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)的度量;新增債務(wù)率是對(duì)債務(wù)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的度量;收支平衡變化率、土地財(cái)政依賴比率則是對(duì)債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)的度量(李凱風(fēng)，2019)。GDP同比變化率用來衡量地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)而從側(cè)面反映債務(wù)償還能力，是從政府維度衡量金融風(fēng)險(xiǎn)所不可缺少的指標(biāo)(陶玲等，2016)。選取這些指標(biāo)后，從預(yù)算收入與債務(wù)支出兩方面綜合考慮，將這些指標(biāo)劃分為債務(wù)負(fù)擔(dān)維度與財(cái)政負(fù)擔(dān)維度，如表1、表2所示：

　　針對(duì)上述指標(biāo)，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)結(jié)合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)建議與自身審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，以堅(jiān)持既有標(biāo)準(zhǔn)、立足實(shí)際水平、滿足期望管理為三項(xiàng)基本原則，在審計(jì)實(shí)施中將每一目標(biāo)細(xì)分成A、B、C、D四個(gè)等級(jí)。以地方政府負(fù)債率為例，60%為國(guó)際慣例，按照“堅(jiān)持既有標(biāo)準(zhǔn)”這一原則，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)規(guī)定地方政府負(fù)債率>60%即為D級(jí)。然后，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)充分考慮我國(guó)地方政府發(fā)展需要(立足實(shí)際水平)與國(guó)家對(duì)地方政府債務(wù)的控制目標(biāo)(滿足期望管理)細(xì)分剩余的三個(gè)等級(jí)。在利用指標(biāo)評(píng)價(jià)體系對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定性、定量的測(cè)量與評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同地區(qū)的實(shí)際發(fā)展水平以確定適合各地區(qū)自身實(shí)際狀況的預(yù)警閾值。預(yù)警閾值是風(fēng)險(xiǎn)可能暴發(fā)的臨界值，這一數(shù)值的確定應(yīng)當(dāng)由審計(jì)機(jī)關(guān)在各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政資金管理使用狀況等多重因素的基礎(chǔ)上確定。一旦被審計(jì)地方政府的某一風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)接近或超過設(shè)定的風(fēng)險(xiǎn)閾值，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)給予風(fēng)險(xiǎn)警示，并通報(bào)相關(guān)經(jīng)濟(jì)管理部門或上級(jí)人民政府以采取緊急控制措施。

　　上述指標(biāo)除了用來評(píng)價(jià)、鑒證地方政府當(dāng)下的債務(wù)負(fù)擔(dān)程度，審計(jì)人員還可以運(yùn)用這些數(shù)據(jù)來預(yù)測(cè)地方政府的債務(wù)發(fā)展?fàn)顩r。審計(jì)人員在獲得上述指標(biāo)的多年連續(xù)數(shù)據(jù)后，可以運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)的方法，對(duì)這些時(shí)間序列數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，從而把握地方政府債務(wù)的發(fā)展規(guī)律。

　　4.建立多層次的政府債務(wù)審計(jì)體系

　　除了構(gòu)建指標(biāo)體系，審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)建立多層次的政府債務(wù)審計(jì)體系。構(gòu)建多層次的審計(jì)體系，是發(fā)揮國(guó)家審計(jì)免疫系統(tǒng)理論功能的關(guān)鍵所在。建立這一多層次的審計(jì)體系的目的在于，通過對(duì)地方政府債務(wù)直接相關(guān)責(zé)任方的監(jiān)督，達(dá)到從源頭上防范金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的目的。該審計(jì)體系的多層次主要體現(xiàn)在審計(jì)范圍的多層次與審計(jì)方式的多層次這兩個(gè)方面。

　　(1)審計(jì)范圍的多層次，是指審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做到對(duì)政府舉債、使用管理、償還全環(huán)節(jié)的審計(jì)監(jiān)督。在目標(biāo)導(dǎo)向型的審計(jì)視角下，要求審計(jì)人員監(jiān)督評(píng)價(jià)地方政府舉債環(huán)節(jié)的合規(guī)性，使用管理環(huán)節(jié)的真實(shí)性、效益性，以及償債環(huán)節(jié)的及時(shí)性、可行性。在具體的實(shí)施工作中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注這幾點(diǎn)：地方政府是否在自身財(cái)政承受能力范圍之內(nèi)舉債;地方政府是否在舉債、分配債務(wù)資金等環(huán)節(jié)嚴(yán)格履行審批程序等。

　　(2)審計(jì)方式的多層次，是指審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)運(yùn)用多種審計(jì)方式。審計(jì)人員可以通過財(cái)政審計(jì)，摸清地方政府債務(wù)的真實(shí)底數(shù)與結(jié)構(gòu)狀況;通過績(jī)效審計(jì)，將防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考核的重要參考指標(biāo)，以此為導(dǎo)向，促進(jìn)地方政府舉債資金的合規(guī)性、效益性、安全性;通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，完善對(duì)債務(wù)使用責(zé)任的追究與問責(zé)制度，防止因領(lǐng)導(dǎo)干部決策失誤而導(dǎo)致舉債資金被損失浪費(fèi)。在當(dāng)前的地方政府債務(wù)審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)可以做到對(duì)政府審計(jì)三大審計(jì)類型的全覆蓋，以及對(duì)人的審計(jì)與對(duì)事審計(jì)的有機(jī)結(jié)合。

　　5.建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)絡(luò)督辦機(jī)制

　　建立政府債務(wù)審計(jì)體系的同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聯(lián)合省級(jí)人民政府，建立專門的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)絡(luò)督辦機(jī)制。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將審計(jì)結(jié)果及時(shí)與省級(jí)人民政府溝通，定期舉行轄區(qū)內(nèi)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)專題研討會(huì)與審計(jì)工作通報(bào)會(huì)議。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，對(duì)可能存在重大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)或可能產(chǎn)生重大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜問題，實(shí)施專項(xiàng)督辦與問題整改。

　　(二)完善國(guó)有及國(guó)家控股金融機(jī)構(gòu)金融風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)的措施

　　1.審計(jì)對(duì)金融行業(yè)監(jiān)督不可或缺

　　區(qū)域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)是地區(qū)金融活動(dòng)的參與主體，其穩(wěn)定性是維護(hù)區(qū)域金融體系安全的基石。商業(yè)銀行最主要的利潤(rùn)來源就是存貸款業(yè)務(wù)的利息差，因此在貸款業(yè)務(wù)上，商業(yè)銀行存在著天然的趨利性與擴(kuò)張性，如果相應(yīng)的內(nèi)部控制與外部監(jiān)管不到位，貸款業(yè)務(wù)就極易出現(xiàn)問題進(jìn)而可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。區(qū)域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)來源通常來自于自身管理的弱化與不合規(guī)，導(dǎo)致其在發(fā)展時(shí)過度投機(jī)追求利潤(rùn)，而忽視了潛在的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與金融市場(chǎng)參與各方無行政上的管理關(guān)系，也沒有利害關(guān)系。由于審計(jì)監(jiān)督不受金融行業(yè)分業(yè)監(jiān)管模式的約束，因此其是金融行業(yè)綜合監(jiān)督不可或缺的獨(dú)立第三方，可以在金融風(fēng)險(xiǎn)防控中發(fā)揮建設(shè)性作用。

　　2.構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

　　與地方政府債務(wù)審計(jì)類似，可以通過構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以及多層次的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)體系，更高效、全面地開展金融審計(jì)工作。在綜合借鑒相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，本研究選取以下部分指標(biāo)用以構(gòu)建指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。在這些指標(biāo)中，金融機(jī)構(gòu)存貸比、商業(yè)銀行杠桿率、商業(yè)銀行不良貸款率、新增貸款與GDP增量比這4項(xiàng)指標(biāo)，是從金融機(jī)構(gòu)維度衡量金融風(fēng)險(xiǎn)所不可缺少的指標(biāo)。金融機(jī)構(gòu)存貸比的數(shù)值越高，金融機(jī)構(gòu)抗風(fēng)險(xiǎn)的能力越強(qiáng);商業(yè)銀行杠桿率、商業(yè)銀行不良貸款率、新增貸款與GDP增量比這3項(xiàng)指標(biāo)的數(shù)值越大，表明金融機(jī)構(gòu)面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)越大(陶玲等，2016)。尤其是商業(yè)銀行不良貸款率這一指標(biāo)，經(jīng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析表明，是最受相關(guān)從業(yè)者偏好的用于檢測(cè)金融風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)之一(楊進(jìn)，2014)。

　　3.實(shí)施金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)

　　與地方政府債務(wù)審計(jì)一樣，審計(jì)人員同樣應(yīng)當(dāng)結(jié)合“一行兩會(huì)”金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)建議與之前的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，以堅(jiān)持既有標(biāo)準(zhǔn)、立足實(shí)際水平、滿足期望管理為三項(xiàng)基本原則，在審計(jì)實(shí)施中將上述每一目標(biāo)細(xì)分成A、B、C、D四個(gè)等級(jí)。同時(shí)，審計(jì)人員也可以上述數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法預(yù)測(cè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展趨勢(shì)。

　　在金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)方面，多層次的審計(jì)體系同樣體現(xiàn)為審計(jì)范圍與審計(jì)方式的多層次。

　　審計(jì)方式的多層次，一是指審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)利用多種審計(jì)方式，通過合規(guī)性審計(jì)規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為;通過績(jī)效審計(jì)，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)提升經(jīng)營(yíng)效益與社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益;通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，防止因領(lǐng)導(dǎo)忽視內(nèi)控而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，從而做到對(duì)各項(xiàng)審計(jì)目標(biāo)的全覆蓋以及對(duì)人審計(jì)與對(duì)事審計(jì)的有機(jī)結(jié)合。二是指審計(jì)機(jī)關(guān)受限于自身的職責(zé)范圍，無法對(duì)非國(guó)有金融機(jī)構(gòu)實(shí)施有效的審計(jì)監(jiān)督，削弱了其區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的防控。因此，審計(jì)方式的多層次還要求審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)與民間審計(jì)機(jī)構(gòu)的合作交流，探索政府審計(jì)與民間審計(jì)聯(lián)合審計(jì)新模式。

　　由于審計(jì)資源的有限性，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)不可避免地存在著審計(jì)范圍覆蓋的盲區(qū)，同時(shí)也難以保證對(duì)國(guó)有及國(guó)家控股金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的全流程跟蹤審計(jì)以及周期性審計(jì)。所以，為了更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在金融監(jiān)督中權(quán)威的獨(dú)立第三方的優(yōu)勢(shì)，審計(jì)機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)對(duì)國(guó)有及國(guó)家控股金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計(jì)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督，做到雙方的審計(jì)信息交流與互動(dòng)。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)部門，制定并組織落實(shí)防范、應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)可能產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部審計(jì)發(fā)展規(guī)劃，并指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)部門建立健全預(yù)防、應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)可能產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制制度。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)內(nèi)部審計(jì)部門的工作質(zhì)量開展檢查，在內(nèi)部審計(jì)部門工作質(zhì)量預(yù)期有效的前提下，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可以利用其工作成果，快速確定審計(jì)重點(diǎn)與方向，從而節(jié)約審計(jì)資源，提高審計(jì)效率。

　　傳統(tǒng)的金融審計(jì)往往局限于銀行審計(jì)，而忽視了對(duì)證券行業(yè)、保險(xiǎn)行業(yè)的審計(jì)監(jiān)督。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)加大對(duì)其他幾類金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)力度，以適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)綜合業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢(shì)下對(duì)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的防控要求。

　　(三)完善國(guó)有及國(guó)家控股大型企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)的措施

　　國(guó)有及國(guó)家控股企業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著重要的作用，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)力量?；谶@類企業(yè)特殊的所有制性質(zhì)，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)出于貸款安全性的考慮，相較于民營(yíng)企業(yè)更傾向于向國(guó)有及國(guó)家控股企業(yè)發(fā)放貸款，由此催生了這些企業(yè)的舉債傾向與行為，導(dǎo)致其負(fù)債率超過合理界限。在對(duì)外開放新階段的時(shí)代背景下，國(guó)有及國(guó)家控股企業(yè)面臨的競(jìng)爭(zhēng)壓力與日俱增，過高的負(fù)債率導(dǎo)致其發(fā)生債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的可能性大大增加。國(guó)有及國(guó)家控股企業(yè)的債務(wù)違約必然會(huì)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生大量的壞賬，進(jìn)而引發(fā)區(qū)域內(nèi)的金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有及國(guó)家控股企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)，是審計(jì)機(jī)關(guān)防范區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要一環(huán)。

　　與對(duì)國(guó)有及國(guó)家控股金融機(jī)構(gòu)金融風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)類似，構(gòu)建多層次的審計(jì)體系是審計(jì)機(jī)關(guān)有效防范國(guó)有及國(guó)家控股企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要實(shí)現(xiàn)機(jī)制。該多層次的審計(jì)體系同樣體現(xiàn)為審計(jì)范圍與審計(jì)方式的多層次。

　　審計(jì)范圍的多層次，是指審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做到對(duì)國(guó)有及國(guó)家控股企業(yè)舉債、使用管理、償還全環(huán)節(jié)的審計(jì)監(jiān)督。在目標(biāo)導(dǎo)向型的審計(jì)視角下，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)監(jiān)督評(píng)價(jià)國(guó)有企業(yè)舉債環(huán)節(jié)的合規(guī)性，使用管理環(huán)節(jié)的真實(shí)性、效益性，以及償債環(huán)節(jié)的及時(shí)性、可行性。在具體的實(shí)施工作中，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注：國(guó)有企業(yè)是否在自身財(cái)政承受能力范圍之內(nèi)舉債;國(guó)有企業(yè)是否在舉債、使用債務(wù)資金等環(huán)節(jié)嚴(yán)格履行審批程序等。

　　審計(jì)方式的多層次，是指審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)運(yùn)用多種審計(jì)方式，可以通過財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)，摸清企業(yè)債務(wù)的真實(shí)底數(shù)與結(jié)構(gòu)狀況;通過績(jī)效審計(jì)，將防控企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成果作為國(guó)有及國(guó)家控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效考核的重要參考指標(biāo)，以此為導(dǎo)向促進(jìn)企業(yè)舉債資金的合規(guī)性、效益性、安全性;通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，完善對(duì)債務(wù)資金使用責(zé)任的追究與問責(zé)制度，防止因企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部決策失誤而導(dǎo)致舉債資金被損失浪費(fèi)。

　　審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聯(lián)合區(qū)域內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱國(guó)資委)建立專門的國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)絡(luò)督辦機(jī)制。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將審計(jì)結(jié)果及時(shí)與國(guó)資委溝通，定期舉行轄區(qū)內(nèi)國(guó)有及國(guó)家控股企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)專題研討會(huì)與審計(jì)工作通報(bào)會(huì)議。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與國(guó)資委應(yīng)當(dāng)以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，對(duì)可能存在重大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)有及國(guó)家控股企業(yè)實(shí)施專項(xiàng)督辦與問題整改。

　　同樣是由于審計(jì)資源的有限性，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)想要做到審計(jì)覆蓋無死角，必須充分利用國(guó)有及國(guó)家控股企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作的成果。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)這類企業(yè)內(nèi)部審計(jì)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督，進(jìn)行雙方的審計(jì)信息交流與互動(dòng)。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助國(guó)有及國(guó)家控股企業(yè)內(nèi)部審計(jì)部門制定并組織落實(shí)防范、應(yīng)對(duì)企業(yè)可能產(chǎn)生債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部審計(jì)發(fā)展規(guī)劃，并指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)部門建立健全預(yù)防、應(yīng)對(duì)可能產(chǎn)生的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制制度。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)內(nèi)部審計(jì)部門的工作質(zhì)量開展檢查，在內(nèi)部審計(jì)部門工作質(zhì)量預(yù)期有效的前提下，可以利用其工作成果，快速確定審計(jì)重點(diǎn)與方向，從而節(jié)約審計(jì)資源，提高審計(jì)效率。

　　五、結(jié)論

　　在對(duì)外開放新階段的時(shí)代背景下，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)防范化解區(qū)域金性融風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)工作，面臨著前所未有的緊迫性與挑戰(zhàn)性。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮金融風(fēng)險(xiǎn)不同產(chǎn)生主體的特性及其風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)形式，實(shí)施有針對(duì)性的審計(jì)工作。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通過地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)、國(guó)有及國(guó)家控股金融機(jī)構(gòu)金融風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)、國(guó)有及國(guó)家控股企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)，可以做到對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)主體審計(jì)范圍的全覆蓋以及對(duì)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的重點(diǎn)監(jiān)督，從而有效監(jiān)督防范區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)通過與人民和政府、“一行兩會(huì)”金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)資委實(shí)行聯(lián)合監(jiān)督管理，使得相關(guān)各方形成合力，做到監(jiān)督范圍互補(bǔ)、監(jiān)督成果互用、監(jiān)督信息共享，構(gòu)建高效統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系與金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，在有限的資源條件下，最大化地維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與金融秩序。