我國公共維修基金制度的困境與完善

　　我國公共維修基金制度已施行20年，然而隨著物質水平的提高，制度與政策的弊端逐漸顯現。本文通過對公共維修基金的問題梳理，對管理主體，使用規則等提出新的構建機制，切實保障廣大業主的利益。

　　《公共管理學報》(季刊)創刊于2004年，是由哈爾濱工業大學管理學院主辦的學術刊物。主要欄目有：公共管理理論論壇、公共政策論壇、公共管理現實焦點問題、政府治理案例分析、國外公共部門改革評介、信息技術與電子政務、經濟全球化中的政府治理、公共項目管理、公共人力資源管理、公共管理教育等。

　　一、問題的提出

　　住房專項公共維修基金是指依照2008年2月實施的《住宅專項維修基金管理辦法》 規定的，為了保障住宅共用部位公用設施正常使用和維護的專項基金。據2015年住建部公布文件，我國公共維修基金已過1.4萬億，然而各地使用率仍不足百分之一。事實上，如何對維修基金的管理使用模式做出有效的改變早已是老生常談。早在2008年，在我國的超一線城市雖有人質疑公維提取使用率低下，但當時矛盾并未過度凸顯。而現在，我國公共維修基金的主要矛盾是否發生改變，政策導向是否應當做出新的調整。本文擬對公共維修基金的諸多問題做出探討。

　　二、公共維修基金管理中存在的問題

　　如表1所示，通過對青島市82個不同時間開盤的小區走訪調研后，我們大致了解了在不同小區青島市市民對于公共維修基金申報使用的了解情況。在近600個采訪樣本中，完全不了解公共維修基金的樣本數量占總數的10%左右，在多數新建小區中，年輕人對于公共維修基金的收繳有較大異議，其數量達到總樣本比的23%。在總樣本比中，占樣本份額比重最大是申報使用困難這一選項，占比達到59%，其中包括業主大會無法形成決議以及在申報審核中得不到報批等情況。而真正可以正常使用的僅占8%。我們在上述問題中不難看出，公共維修基金使用率低下的最主要的因素有三點：一是小區公共維修基金申報使用困難，得不到批復。很大一部分在于小區缺少業主大會，物業也無法召集業主牽頭成立。即便有業主大會的小區，業主大會行使自身權力的過程中也是步履維艱。二是有相當多資金緊張，信息接受度相對較強的年輕人認為公共維修基金收繳有失偏頗。三是在很多老住房小區，業主對于公共維修基金意識淡薄甚至于根本不了解公共維修基金是什么，只是交存而并沒有行使使用和管理的權力。

　　(一)公共維修基金申報使用困難

　　公共維修基金的申報使用需要歷經繁復的手續，首先是小區的公共維修基金比例要達到條例所規定的首期存續額度的百分之三十，若達不到則需要先行補交才能申請使用。在很多老小區中，由于業主大多數是老人或是租戶，房屋所有權人往往和占有人分離，這就導致了急需公共維修基金卻找不到交繳主體。再者部分業主不愿續繳，特別是二手房業主，而物業單方面收繳相當困難。其次是《住宅專項維修基金管理辦法》所規定的，在申報使用中，必須經資金列支范圍內專有部分占總建面三分之二以上業主且總人數占三分之二以上業主通過使用建議。這就導致了在相當多比例業主在非必需的情形下不愿意簽字。更重要的一點是，在調研中我們發現為了應對簽字難的現象很多小區簽字比例都有虛報，甚至通過強制要求和代簽等方式來進行操作。

　　(二)公共維修基金收繳公平失衡

　　依照《住宅專項維修基金管理辦法》，我國現行的商品住宅首期公共維修基金基金交存數額應按照當地住宅建筑安裝工程每平方米造價的5%至8%確定。然而這種繳存方式雖然方便卻有顯著地不合理性存在。公共維修基金的服務對象是建筑與公共設施設備，然而并不是所有建筑與公共設施都需要進行維護。同一幢樓房，因其樓層的不同建安費每平米的價格可以差出幾百元。以青島市北區某小區來說，按照交存比例，24樓住戶比2樓住戶建安費每平米多出1000元，以140平計算則其公共維修基金需要多交存7000元，而現實情況是高層維修部分面積損耗應小于低層維修面積損耗。

　　(三)公共維修基金的收益型損失

　　依據條例第26條，公共維修基金的保值增值在滿足當前使用的情況下可以用于購買商業銀行的國債。但據住建部2015年統計數據，當前公共維修基金使用率不足百分之一。由《住宅專項維修資金管理辦法》第十條，十一條規定 可推測，在2008年制定條例時公共維修基金最主要最緊迫的任務是保證資金的使用安全性。誠然在當時起到了立竿見影的效果，但是經過十余年的發展，公共維修基金使用最主要的問題已經從資金的安全性問題轉移到資金的使用效率與收益率問題。目前，政府代管所建立的活期賬戶年收益率為0.72%，住房公積金保守年增值率為1.9%。

　　在考慮通貨膨脹因素下，以目前年3%至4%的通貨膨脹率計算，三年時間資金面臨著10%以上的貶值 。

　　三、公共維修基金制度完善對策

　　(一)明確管理主體，確定業主大會的法人資格

　　業主大會應當以法人的形式作為公共維修基金的管理主體。業主大會獲得法人資格就意味著業主大會內部矛盾的相對弱化以及業主大會與外部的矛盾可以通過法定程序救濟。以2013年青島市某高檔住宅小區發生因部分業主不滿業主委員會對公共維修基金使用，認為業主委員會的決定不能代表全體業主的意見，并向當地區政府提交申請請求召開業主大會撤銷現有業主委員會及其決定。與此相反，業主委員會及其物業管理公司代表表示其行為是嚴格依據《業主大會和業主委員會指導規則》章程而來的，有關主管政府部門也稱業主委員會的選舉是在政府的指導下進行的，程序合法、公開，不應當撤銷。避免上述類型糾紛最有效的途徑就是確立業主大會的法人資格。在法國以及我國香港特別行政區早已將業主大會歸于法人。對外，業主大會以本身名義進行契約行為，直接承擔權利義務，使法律關系相對更加明確。對內，使每一個單一個體的求償權更易被保障。在德國以及我國臺灣地區，業主大會并未被賦予法人資格，其認為業主自治機構是住宅所有權人共同體，不具備權利能力，因而不具法人人格，且該共同體的形成并非法律強制成立，而由住宅所有權人通過契約予以確定 。但是，在當地法律的具體適用中，雖然業主大會沒有被賦予法人資格，然而相對于自然人而言，其法律地位是相對獨立的，最典型的代表既是業主大會擁有法定程序上的訴訟權利能力。正如卡爾·拉倫茨所言：“無權利能力社團與有權利能力社團的法律地位越來越近”。其次業主大會在我國物權法上的地位，江平先生主編的物權法解釋中業主大會屬于 《民事訴訟法》第 49條規定的 “其他組織 ”，具有訴訟權利能力 ，可以以自己的名義起訴 ，同時 ，業主委員會在最高人民法院批復規定的情形下也可以作為原告。 這其實是物權法從側面肯定了業主大會與業主委員會擁有訴訟主體地位，這為業主大會的法人資格的賦予提供了可行的法律基礎，并且在以后的法律解釋以及法律適用中留下余地。從近年來我國業主大會的改革趨勢中也可證明這一點，自2013年我國第一批業主大會試點獲得法人資格以來，越來越多的小區業主認同了這種獨立的財務和人員管理制度。

　　(二)規避行政風險，明確行政機關權力范圍

　　目前我國公共維修基金因各個地區經濟發展水平的差異，尚且缺乏全國性的統一標準規定。劃轉程序與使用程序的繁瑣，房地產管理部門審批時間延后是公維目前最為凸顯的問題。這個問題的關鍵在于動用維修基金的緊迫性與相關部門所承擔風險性成反比例趨勢，甚至于為了規避行政風險就主動提高了業主們的時間成本。一種模式是可以借鑒新加坡的引入第三方專業鑒定機構審批評估，聯合安監質檢部門對后續維修調整進行追蹤，從銀行方面控制資金流流向。這種操作模式一方面可以將無直接利害關系的第三方專業機構的能動作用最大化，另一方面規避了公共維修基金使用中的道德與行政風險。另一種模式則是由政府建立一個專門的集驗審，評為一體的專門機構，將三者的進行順序由縱向變為橫向并建立強制維修標準。在現有公共維修基金規章基礎上，統一細化認定規則。

　　(三)促進業主自身能動性，加強行政監督與自主監督相結合

　　“個人是本身利益的最好的和唯一的裁判者。除非社會感到自己被個人的行為侵害或者必須要求個人協助，社會無權干涉個人的行動。”事實上，只有當行為人意識到自己的權益被侵犯，而且明知有一種切實可行的救濟途徑時，行為人才會真正意義上成為權利的主人。從管理的角度看，要激發業主自身的能動性，可提高公共維修基金的最低限制額度，但在額度外給予業主高度的自治權。

　　從制度制定角度來講，公共維修基金的雙重屬性相對應的正應當是其制度的雙重屬性的反映。公共維修基金作為一種私人性利益，其基金屬性應當對應制度中業主對其自主處分收益的權利，自然在業主大會內部需要進行自主監督。而作為一種準公共物品資源，政府的行政監督又勢在必行。就目前來講，我國的政府監督將自主監督的能動性大大降低。近年來，國際上很多組織實現了完全的自主監督，這一理念的可行性在于用較低的成本鼓勵了內部成員相互監督的積極性，也增強了業主對于業主大會乃至于房地產主管部門這種公權力的信任度。最后在促進業主自身能動性方面，應當對維修區域和非維修區域進行適當劃分，盡量避免將建筑面積作為唯一定量的囫圇吞棗模式。

　　徒法不足以自行，法律的生命體現在法律的適用。我們應當在現行法律體制框架內做出創新，保障居民的合法權益，促進公共維修基金制度的完善發展，給予業主們安定有序的和諧生活。

　　注釋：

　　中華人民共和國建設部中華人民共和國財政部令 第165號 《住宅專項維修資金管理辦法》已經2007年10月30日建設部第142次常務會議討論通過，經財政部聯合簽署，現予發布，自2008年2月1日起施行。

　　《住宅專項維修資金管理辦法》第十一條，業主大會成立前，已售公有住房住宅專項維修資金，由物業所在地直轄市、市、縣人民政府財政部門或者建設(房地產)主管部門負責管理。

　　通過價格指數的增長率來計算通貨膨脹率，價格指數可以分別采用消費者價格指數(CPI)、生產者價格指數(PPI)、GNP折算價格指數。

　　陳華彬.現代建筑物區分所有權制度研究.法律出版社.1995.236.