國家公園可持續(xù)旅游發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

　　摘要: 在國家公園等自然保護地的建立和管理中,游憩或旅游始終是一個重要的話題,也是推動可持續(xù)利用的最重要的方式。 國家公園提出堅持生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性的自然保護全新理念,將有助于推動旅游從“ 門票經(jīng)濟” 向全民公益性轉變,一般旅游活動向游憩活動轉變,粗放型旅游活動向可持續(xù)生態(tài)旅游轉變。 國家公園實現(xiàn)可持續(xù)旅游發(fā)展,要遵循生態(tài)空間的管控要求,體現(xiàn)主體功能區(qū)的理念,加快理順國家公園管理體制,完善國家公園資金保障機制,實行特許經(jīng)營制度,強化旅游活動和服務的管理,構建起設施建設、社區(qū)協(xié)調(diào)、生態(tài)補償、訪客管理等一系列保障制度,確保國家公園的游憩功能得到有效發(fā)揮。

　　關鍵詞: 國家公園; 旅游; 可持續(xù)發(fā)展

　　文章編號: 1671-6116(2019) -01-0022-04

　　中圖分類號: TU986. 5文獻標志碼: A

　　《旅游論壇》(雙月刊)創(chuàng)刊于1989年，是由桂林旅游高等專科學校主辦的旅游科學綜合性學術刊物，主要面向旅游研究從業(yè)人員，本刊是桂林高等專科學校主辦的旅游科學綜合性學術期刊。是廣大旅游工作者、旅游科研人員、旅游大專院校師生開展旅游理論研究的論壇，是了解旅游研究動態(tài)和最新理論成果的重要窗口。

　　國家公園體制的改革受到廣泛關注,相關學術 立國家公園體制的總體方案。 2017 年 9 月,中央辦討論一直伴隨著中國國家公園體制改革的整個進 公廳、國務院辦公廳印發(fā)《 建立國家公園體制總體程。 從十八屆三中全會提出建立國家公園體制以方案》 ,10 月黨的十九大報告中明確提出建立以國來,2014—2017 年我們總共開展了 10 個國家公園 家公園為主體的自然保護地體系,2018 年 3 月十三體制的試點,目的是通過試點總結經(jīng)驗,提出我國建 屆全國人大一次會議決定重新組建國家林業(yè)和草原局,加掛國家公園管理局牌子,對國家公園等自然保護地實行統(tǒng)一管理,這標志著國家公園體制改革進入新階段。

　　一、國家公園體制建設是自然

　　保護體制的重大改革

　　中華人民共和國成立以來,特別是改革開放以來,我國的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)保護事業(yè)快速發(fā)展,取得了顯著成績,建立了自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、森林公園、地質公園等多種類型的保護地。但自然保護地的發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些問題,一是按照資源要素類型設立,缺乏頂層設計;二是各類保護地缺乏科學完整的技術規(guī)范體系,法律法規(guī)不健全;三是同一類保護地分屬不同部門管理,同一個保護地多頭管理、碎片化現(xiàn)象嚴重;四是社會公益屬性和中央地方管理職責不夠明確;五是土地及相關資源產(chǎn)權不清晰;六是保護管理效能低下,盲目建設和過度利用現(xiàn)象時有發(fā)生,違規(guī)采礦開礦、無序開發(fā)水電等行為屢禁不止,嚴重威脅我國生態(tài)安全。 建立國家公園體制就是堅持問題導向,探討解決上述問題的改革路徑,同時又堅持目標導向,朝著建成統(tǒng)一、規(guī)范、高效的中國特色國家公園體制,建立分類科學、保護有力的自然保護地體系而努力。

　　( 一) 國家公園是自然保護的全新理念

　　國家公園由國家批準設立并主導管理,邊界清晰,以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的,實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。 首要功能是自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、原真性的保護,同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。 國家公園理論提出了 3 大理念,即堅持生態(tài)保護第一、堅持國家代表性、堅持全民公益性。國家公園是我國自然保護地體系中最重要的類型,十九大進一步明確了國家公園在自然保護地體系中的主體地位。 把最應該保護的地方保護起來,把壯美的自然景觀和完整的生態(tài)系統(tǒng)世代傳承下去。 與一般的自然保護地相比,國家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)更具有國家代表性和典型性,面積更大,生態(tài)系統(tǒng)更完整,審美價值更高,保護更嚴格,管理層級更高。 與一般的自然保護地相比,國家公園提出全民公益性,堅持全民共享,著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務功能,開展自然環(huán)境教育,給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn), 讓我們的后代同樣感受到大自然的原真性。

　　( 二) 國家公園是國家生態(tài)安全空間

　　十八屆三中全會提出“ 堅定不移實施主體功能區(qū)制度,建立國土空間開發(fā)保護制度,嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展,建立國家公園體制” 。 建立國家公園體制就是推動建立完善的國土空間開發(fā)保護制度,推動主體功能區(qū)定位落地實施,推動禁止開發(fā)區(qū)域能夠真正做到禁止大規(guī)模工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)建設,還自然以寧靜、和諧、美麗。

　　二是國家公園就是要守護“ 綠水青山” 。 建立國家公園體制并非在已有的保護地體系上疊床架屋,而是以劃分生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間為基礎,以國家公園為主體去推動保護地體系改革,把屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域,納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍,實行最嚴格的保護。 國家公園是生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間中的“ 生態(tài)” 空間,堅持生態(tài)保護第一,不是要在國家公園范圍內(nèi)再去劃分生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。

　　( 三) 國家公園是以自然資源產(chǎn)權為基礎

　　一是國家公園以國有土地為主體,在明確國家公園準入條件時,也特別強調(diào)確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位,并強調(diào)國家所有,這確定了國家公園必須由國家批準設立并主導管理,這樣才能保證可行性。 按照自然資源統(tǒng)一確權登記辦法,國家公園可作為獨立自然資源登記單元,依法對區(qū)域內(nèi)所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權登記。

　　二是國家公園必須由國家批準設立并主導管理,國家公園是中央政府事權,不是一個部門和一個地方就可以隨便設立的。 各地區(qū)各部門不得自行設立或批復設立國家公園,主管部門應適時對自行設立的各類國家公園進行清理。

　　三是國家公園內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權由中央政府和省級政府分級行使。 其中,部分國家公園的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權由中央政府直接行使,其他的委托省級政府代理行使。 條件成熟時,逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權由中央政府直接行使。

　　二、國家公園建制建設促進旅游

　　向可持續(xù)轉變

　　世界上很多國家依托國家公園開展游憩活動,發(fā)展生態(tài)旅游,并取得了顯著成就。 美國國家公園體系被譽為“ 最絕妙的創(chuàng)意”,2017 年接待游客達31 億人次。 美國國家公園在滿足人們游憩體驗的同時,也承載著國家的歷史記憶,成為塑造美國人國家認同的“ 神圣空間” 。

　　一是服務設施建設要受到嚴格的限制。 國家公園旅游不能一味追求游客數(shù)量,不能一味追求豪華舒適的接待服務設施,更不能建設賓館、酒店等接待設施,嚴禁以旅游設施的名義開發(fā)類似房地產(chǎn)的項目,旅游服務中心、自然教育中心等設施建設不能大而不當,要與周圍的環(huán)境相適應。 要強調(diào)對生態(tài)環(huán)境的保護責任,對當?shù)鼐用竦陌l(fā)展責任和對旅游質量的保障責任等。 例如英國發(fā)起了“ 綠色旅游業(yè)”運動,日本旅游業(yè)協(xié)會召開多次旨在保護生態(tài)的研討會,并發(fā)表了“ 游客保護地球宣言” 。 菲律賓通過改變傳統(tǒng)的捕魚方式發(fā)展生態(tài)旅游,為當?shù)鼐用裉峁┝颂娲杖雭碓? 確保實現(xiàn)對當?shù)鼐用竦陌l(fā)展責任。

　　二是旅游活動范圍要受到嚴格的管控。 更加強調(diào)游客規(guī)模的小型化,旅游人數(shù)嚴格限定在生態(tài)環(huán)境承載范圍之內(nèi),既保證游客的旅游質量,又不對生態(tài)環(huán)境造成破壞。 許多國家都對進入國家公園生旅游區(qū)的游客數(shù)量進行嚴格控制,并監(jiān)測旅游行為對自然生態(tài)的影響,利用專業(yè)技術對廢棄物做危害最小化處理,節(jié)約利用水資源,以加強生態(tài)旅游區(qū)管理。 澳大利亞旅游部和旅游協(xié)會還出臺了一系列有關生態(tài)旅游的指導手冊。

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