本文作者：韋柳融 王融 單位：信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院通信政策與管理研究所

中國互聯(lián)網(wǎng)管理的主體———管理機(jī)構(gòu)據(jù)不完全統(tǒng)計,目前我國政府參與互聯(lián)網(wǎng)管理的部門已達(dá)到16個之多。從各機(jī)構(gòu)管理的目的看,基本可以把這些相關(guān)的互聯(lián)網(wǎng)管理部門分為兩大類,一類是互聯(lián)網(wǎng)安全管理部門,一類是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)/應(yīng)用管理部門。此外,從各機(jī)構(gòu)管理的范圍,我們還可以把每類進(jìn)一步細(xì)分為綜合管理部門和專項管理部門。根據(jù)各管理部門的管理職權(quán)側(cè)重的一個分類。此外,國務(wù)院法制辦也是一個重要的互聯(lián)網(wǎng)管理部門,它的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)有關(guān)部門制定和完善加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)管理的有關(guān)法律法規(guī)。大多數(shù)的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)/應(yīng)用管理部門同時都負(fù)有互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容安全管理的職責(zé),而且這是一個極其重要的職責(zé)。

中國互聯(lián)網(wǎng)管理的法制建設(shè)

為了促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)的進(jìn)一步發(fā)展,規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者和互聯(lián)網(wǎng)用戶的行為,為互聯(lián)網(wǎng)管理提供法律依據(jù),到目前為止,我國已先后制定了27部法律、法規(guī)和規(guī)章。根據(jù)對我國互聯(lián)網(wǎng)管理法規(guī)體系的縱向(法律效力)、橫向(主管)體系的研究,可以歸納出我國互聯(lián)網(wǎng)管理法規(guī)體系的以下特點:

(1)我國互聯(lián)網(wǎng)管理法規(guī)縱向體系呈金字塔狀,行政性法規(guī)構(gòu)成大部,而第三效力階位的部門規(guī)章主要以互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理規(guī)章為主。處于效力最高級別的法律僅有2部———一部《電子簽名法》和一部與法律效力階位一致的全國人大常委會作出有關(guān)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的決定。調(diào)整互聯(lián)網(wǎng)法律關(guān)系的規(guī)范主要是國務(wù)院及其組成部門制定的行政性法律。國務(wù)院條例共有7部。第三效力階位的部門規(guī)章共有18部,其中有7部規(guī)章是對互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容進(jìn)行管理的規(guī)章,包括《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》等。各政府部門出于對互聯(lián)網(wǎng)中涉及本部門職能范圍的內(nèi)容管理需要,都出臺了相應(yīng)的部門規(guī)章。這些內(nèi)容管理規(guī)章的顯著特點是在形式上表現(xiàn)為業(yè)務(wù)規(guī)章,除了電子公告業(yè)務(wù)以外,其他的管理規(guī)章無一例外都設(shè)置了前置審批制度。

(2)從橫向體系看,所明確的各行政部門職責(zé)分工較為清晰,但也不乏重疊。由于負(fù)有內(nèi)容監(jiān)管職責(zé)的行政部門采取了專項業(yè)務(wù)準(zhǔn)入的方式,在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)出現(xiàn)了部門職責(zé)重疊的現(xiàn)象。例如:文化部對于文化產(chǎn)品的管理、國家版權(quán)局對于互聯(lián)網(wǎng)出版業(yè)務(wù)的管理以及廣電總局對于互聯(lián)網(wǎng)傳播視聽節(jié)目的管理,由于在管理對象界定上的重合,造成了管理的重疊。

(3)此外從法規(guī)頒布的時間看,顯然,從2004年以后互聯(lián)網(wǎng)法制建設(shè)的速度明顯加快。2004年~2006年這一時期互聯(lián)網(wǎng)法制建設(shè)明顯有兩個特征:一是大量互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理部門規(guī)章出臺,包括《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》等;二是關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的管理法規(guī)出臺,包括《電子簽名法》、《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》、《互聯(lián)網(wǎng)著作權(quán)行政保護(hù)辦法》等,這也表明近期互聯(lián)網(wǎng)管理的熱點是互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管和互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用規(guī)范。

中國互聯(lián)網(wǎng)管理的客體———主要管理領(lǐng)域

根據(jù)我國現(xiàn)行的互聯(lián)網(wǎng)管理法規(guī),可以把互聯(lián)網(wǎng)管理的客體劃分為9大領(lǐng)域:互聯(lián)網(wǎng)資源管理領(lǐng)域、互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)犯罪管理領(lǐng)域、互聯(lián)網(wǎng)保密管理領(lǐng)域、互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)安全管理領(lǐng)域、互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管領(lǐng)域、互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)管理領(lǐng)域、互聯(lián)網(wǎng)著作權(quán)管理領(lǐng)域、反垃圾郵件管理領(lǐng)域、電子商務(wù)管理領(lǐng)域。其中,互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)犯罪管理領(lǐng)域、互聯(lián)網(wǎng)保密管理領(lǐng)域、互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)安全管理領(lǐng)域、互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管領(lǐng)域側(cè)重于互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)信息安全管理大領(lǐng)域,而互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)管理領(lǐng)域、互聯(lián)網(wǎng)著作權(quán)管理領(lǐng)域、反垃圾郵件管理領(lǐng)域、電子商務(wù)管理領(lǐng)域更側(cè)重于互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用管理。此外,從各領(lǐng)域相應(yīng)的管理法規(guī)看,互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容和業(yè)務(wù)是互聯(lián)網(wǎng)管理的重點。

中國互聯(lián)網(wǎng)管理的主要措施

目前對互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行管理主要是通過頒布法規(guī)確立制度,根據(jù)制度對相關(guān)的網(wǎng)站、業(yè)務(wù)提供者和用戶等進(jìn)行管理。參照各領(lǐng)域的管理法規(guī),我們整理出互聯(lián)網(wǎng)各領(lǐng)域的主要管理制度。許可審批和備案制度已成為目前互聯(lián)網(wǎng)管理的主要制度。除貫徹執(zhí)行上述管理制度外,為了能夠更及時發(fā)現(xiàn)問題并對其進(jìn)行有效地處理,相關(guān)部門還建立了一些網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測平臺、網(wǎng)絡(luò)信息數(shù)據(jù)庫等作為輔助手段,比如信息產(chǎn)業(yè)部建設(shè)管理的網(wǎng)絡(luò)安全與技術(shù)平臺、網(wǎng)站備案數(shù)據(jù)庫、IP地址數(shù)據(jù)庫,工商管理部門建設(shè)管理的紅盾數(shù)據(jù)庫等,幫助進(jìn)行管理。

中國互聯(lián)網(wǎng)管理體制目前面臨的問題

盡管目前我國政府對互聯(lián)網(wǎng)管理非常重視,出臺了大量的法律、法規(guī)和規(guī)章,投入了相當(dāng)?shù)娜肆εc物力,但總體來說,我國的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管仍存在如下問題:

首先,從管理的動機(jī)看,我國目前的互聯(lián)網(wǎng)管理更重視安全管理,而對促進(jìn)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)管理有所忽視。從上文對我國互聯(lián)網(wǎng)管理部門、管理法規(guī)的分析可以看出,我國互聯(lián)網(wǎng)安全管理部門眾多,在數(shù)量上甚至略微超過經(jīng)濟(jì)管理部門;按照其目前頒布的法規(guī)看,大多數(shù)專項內(nèi)容/應(yīng)用管理部門更多的是側(cè)重于內(nèi)容安全的監(jiān)管,從這個角度講,互聯(lián)網(wǎng)安全的管理部門大大超過了經(jīng)濟(jì)管理部門。信息產(chǎn)業(yè)部門雖然是互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的主管部門,但目前其進(jìn)行的大量工作都是為其他部門的網(wǎng)絡(luò)信息安全管理作鋪墊的,其管理行為很少涉及經(jīng)濟(jì)方面。此外,對于促進(jìn)和協(xié)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展、加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)的經(jīng)濟(jì)管理始終沒有一個綜合統(tǒng)籌、制定規(guī)劃的部門。對于如何協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)信息安全管理和互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展之間的關(guān)系,更沒有一個明確的說法。當(dāng)兩者之間發(fā)生沖突時,究竟應(yīng)該如何處理?

其次,從管理的主體看,我國雖然有多個部門參與互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管,彼此之間也有較為清晰的職責(zé)分工,但是各部門之間的監(jiān)管邊界不清,在很多地方出現(xiàn)重疊,特別是在那些新興的技術(shù)和業(yè)務(wù)上。由于各部門的管理尺度不一,管理強(qiáng)度不一,使得互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管有整體走嚴(yán)的趨勢,這在很大程度上制約了我國互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展。同時,各部門的監(jiān)管也缺乏整合優(yōu)勢,各自為陣,彼此建立的數(shù)據(jù)庫、監(jiān)測系統(tǒng)、監(jiān)管體系之間互不溝通,缺乏協(xié)調(diào)和聯(lián)動機(jī)制,這既增加了監(jiān)管的信息獲取成本、執(zhí)法成本,又使得監(jiān)管往往達(dá)不到其應(yīng)有的效果。

再次,從管理的客體看,我國目前雖然互聯(lián)網(wǎng)管理法規(guī)眾多,但仍然有一些領(lǐng)域尚存在管理空白,如電子商務(wù)規(guī)則、電子支付、個人隱私權(quán)保護(hù)、未成年人保護(hù)等等。這些法規(guī)的缺失極大地影響了我國互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展。從管理的方式看,我國目前的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管大多采用以業(yè)務(wù)準(zhǔn)入為主的制度管理模式,重事前、輕事中、事后,這種管理方式不利于激發(fā)互聯(lián)網(wǎng)市場活力。此外,我國互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管多部門規(guī)章,少法律文件,這使得我國的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管往往代表管理部門的單一利益,不能形成社會多數(shù)的合意、監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)各方利益,因此,這就使得我國的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管“重管理,少扶持”,極度缺乏為促進(jìn)業(yè)務(wù)發(fā)展而出臺的權(quán)利義務(wù)規(guī)范性法律法規(guī)。