作者：田玲駱佳單位：清華大學經管學院 江漢大學商學院

存款保險制度是指存款類金融機構，按其吸收存款的一定比例向特定的保險機構繳納一定的保險費，當投保金融機構出現支付危機、破產倒閉或者其他經營危機時，由特定的保險機構通過資金援助、賠償保險金等方式，保證其清償能力的一項制度。長期以來，我國由于沒有對存款保險作出制度安排，實行的是隱性的存款保險，即當金融機構面臨破產時，由國家承擔了存款保險的責任，對退出市場的金融機構的儲蓄存款實行優先償付和全額收購政策。發生于上世紀90年代的“海南發展銀行”事件、“廣東國際信托投資公司”事件以及“中農信”事件中，最后“買單”的往往是各級政府或中央銀行。這種隱性的存款保險不僅使宏觀金融風險過分集中于國家，增加了政府處置金融風險的成本，而且容易助長銀行的“風險偏好”，引發道德風險，甚至出現“倒逼機制”———迫使中央銀行為解決金融機構的風險問題增加貨幣投放，導致貨幣政策目標嚴重扭曲。因此，隱性的存款保險必將被顯性的存款保險制度所取代，問題只在于我國建立顯性存款保險制度的時機選擇。

一、我國建立存款保險制度的時機基本成熟

(一)金融改革已有的成效為存款保險制度的建立創造了基本條件

上世紀九十年代亞洲金融危機后，我國對金融機構實施了股份制改造、建立健全公司治理機制、加強監管等系統性的金融改革，使我國銀行運行質量得到明顯改善。不僅提高了金融機構的資本實力與資本充足率，而且加強了風險管理與內控水平，降低了金融機構的清償性風險。數據顯示，截至2011年12月末，銀行業金融機構總資產為111.5萬億元，同比增長18.3%。銀行業的資產利潤率和資本利潤率分別從2010年的1.1％和19.2％提升至1.3％和20.4％，達到歷史最高水平。2011年4季度，商業銀行資本充足率12.7%，核心資本充足率10.2%，所有商業銀行資本充足率水平全部超過8%。2011年4季度商業銀行不良貸款率1.0%，較2010年四季度的1.1%下降0.1%。中小銀行整體上保持了較好發展，資產質量持續改善，風險抵御能力增強，盈利能力持續增長。這些改革成效為存款保險制度的建立創造了內部條件。銀行、保險、證券被譽為金融業發展的“三駕馬車”，為了實現金融穩定的長效機制，我國政府十分重視問題金融機構市場退出機制的建設。目前，保險保障基金已經建立，證券投資者保護基金也已初步建立，這意味著保險與證券業的市場退出機制正在形成，同時也為存款保險制度的建立埋下伏筆。

（二）金融改革深化的趨勢為存款保險制度的建立奠定了市場需求

推進金融體制改革，需要組建眾多的中小銀行，形成多種所有制、多種經營形式、結構合理、功能完善的金融體系，這既是我國金融業進一步發展的目標之一，也為存款保險制度的推出奠定了市場需求。存款保險制度運行的數理基礎是大數法則，它需要眾多的、且業務相對分散和獨立的銀行作為投保人。自2003年農村信用社改革以來，我國地方性銀行迅速發展。截止2010年8月,全國中小銀行法人機構2500多家，組建新型農村金融機構（村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社）334家，這些中小銀行機構及網點遍布城市和農村廣大地區，其接受儲戶數占全國銀行儲戶數的60%以上，擁有數量眾多而分散的個人投資者。眾多的中小銀行既是存款保險制度發揮作用的條件之一，也需要存款保險制度保駕護航。深化金融改革，需要放開金融市場準入和利率管制，讓民營資本進入，讓經營不善的金融機構退出，形成公平的競爭環境。存款保險制度的建立，可以通過市場化機制分攤金融機構倒閉產生的損失，緩解金融風險引發的震蕩，維護金融和社會穩定。目前，我國的存款保險條例和銀行業金融機構破產條例已經進入立法進程，這兩個條例與新的企業破產法配套，將構成金融安全網的主要組成部分。

（三）普遍提高的風險意識為存款保險制度的建立奠定了市場理念

金融全球化背景下，國際金融市場的聯系更加緊密，頻繁發生的金融動蕩和風波在國際間的傳遞更加迅速。1994年的墨西哥金融危機，1995年的英國巴林銀行倒閉，1996年的日本阪和銀行倒閉，1997年席卷東南亞和日韓的亞洲金融風暴，以及2008年的金融危機等等，這些金融風險事件令人驚心動魄，極大地提高了公眾的風險意識。特別是08年由美國次貸危機引發的國際金融危機中，美國存款保險制度在維護金融穩定方面所發揮的重要作用，使存款保險理念形成國際共識，存款保險制度作為金融業一項成熟的風險管理制度得到國際社會的普遍認可。當前全球經濟金融形勢趨緊的狀況下，一方面，我國在維護金融穩定時必將面臨更復雜的外部環境和更難預料的挑戰，另一方面，伴隨我國經濟增速的降低，資本流入的減緩，金融運行風險的增加，存款人對金融機構經營風險的敏感度將大大提高，這是推動存款保險制度建立的市場基礎。

（四）前期相關的籌備工作為存款保險制度的建立打下了現實基礎

我國存款保險制度已經籌備了近20年時間。從1993年中央高層確立建立存款保險基金開始，到1997年金融危機爆發后，進行的一系列卓有成效的金融改革，為存款保險制度的建立打下了良好的基礎。目前，存款保險條例草案已經提出，存款保險的具體實施方案正在制定中，至此，存款保險不再局限于理論范疇，已被提上具體的議事日程。

二、建立我國存款保險制度的路徑

（一）健全法律保障機制

盡快推出《存款保險條例》，以法律保障制度的實施。通過法律或法規的形式明確規定存款保險制度的定位和運行準則、存款保險機構的設立和職責、保險參與方式、保險范圍、保險限額、保險基金的來源和管理、賠償方式、銀行倒閉的處理等內容，做到有法可依。同時加大對相關的法律法規的宣傳力度，提高公眾的普遍認知。

（二）堅持強制性的原則

我國要建立覆蓋所有存款類金融機構的、強制性的存款保險制度。選擇強制性原則主要基于以下考慮：一是借鑒國際經驗。利率市場化是我國金融改革的大方向和必然趨勢，尤其是當前負利率突出直接導致了價值扭曲和資源配置出現問題，說明目前的利率管制狀況不可持續，加速利率市場化是明智選擇。而從國際上看，不少利率市場化國家實施了強制性的存款保險，這是值得我們借鑒的經驗。二是防止逆向選擇。我國金融體系結構復雜，不同金融機構的資產規模和管理水平差距很大，所面臨的金融風險與損失也不同。如果實行自愿式的存款保險，會出現風險越高的銀行參保越積極，而風險較小或者享受特殊保護政策的銀行缺乏參保的積極性，導致逆向選擇，不利于存款保險制度作用的發揮。因此，有必要在靈活使用差別費率的同時，實行強制型保險。三是體現公平性。由于參加存款保險需要交納保費，如果只強調中小銀行加入，而大銀行不參保，會增加中小銀行經營成本，加劇小銀行在競爭中的不利，導致不公平現象。甚至會使中小銀行因此冒險選擇從事更高收入的業務進行彌補，進而無形中增加中小銀行發生問題的風險。因此，應該讓所有商業銀行都參與存款保險，以降低風險更好地保護投資者利益。四是滿足大數法則的要求。采取強制性可以從制度上最大限度地保證存款保險能覆蓋到所有存款類金融機構，能夠最大限度地籌集存款保險基金，有利于大數法則作用的發揮，增強存款保險制度的救助功能。五是建立監督機制。強制性要求所有存款類金融機構都參加存款保險，從而在所有的參保機構中形成經濟上的互助關系，有利于建立起參保機構之間相互監督的機制。