本文作者：李合敏 李琳 單位：河南省南陽市委黨校

一、加強行政立法的必要性與緊迫性

行政權的管理領域廣、自由裁量度大、以國家強制力保證行使等特點,決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關的一種國家權力,又是最為動態、最易濫用的一種國家權力。只有加強行政立法工作,以法律和制度規范政府行政管理行為,才能有效地杜絕行政管理過程中的長官意志、無法可依、隨意性和無序性等現象,從而使各級人民政府嚴格依照法律的規定進行行政管理并采取有效措施保證法律的實施,提高行政效率,即依法行政。正因為如此,鄧小平不僅反復強調必須加強行政立法工作,而且對其必要性和緊迫性作了系統、深刻的論述。

(一)法制問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性

鄧小平歷來認為法制建設是最根本的問題。尤其是進入新時期以后,他在深刻總結歷史經驗教訓的基礎上,更是反復強調這一問題。1978年,他在十一屆三中全會的主題報告《解放思想,實事求是,團結一致向前看》中明確指出:“為了保障人民民主,必須加強法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變。[1](P146)所謂制度化,是指人們之間的相互關系,按一定規則固定下來。如果這些規則上升為由國家強制力保證實施的法律規范,即為法律化。1980年,他在《黨和國家領導制度的改革》的專題講話中強調,必須改革和完善黨和國家的領導制度及其他制度。如果不堅決改革黨和國家現行制度中嚴重存在的種種弊端,就會阻礙黨和國家政治生活民主化的發展,使黨和國家失去生機和活力,難以充分調動基層和人民群眾的積極性、主動性和創造性,甚至重新發生過去出現過的一些嚴重問題,阻礙社會主義現代化建設事業的進程,影響社會主義制度優越性的充分發揮。問題還在于,制度對人們的思想作風和具體行為產生著重大影響。“我們過去發生的各種錯誤,固然與某些領導人的思想、作風有關,但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面。”所以,包括行政管理制度在內的黨和國家領導制度,特別是“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題,關系到黨和國家是否改變顏色,必須引起全黨的高度重視”[1](P333)。只有對我們黨和國家具體制度中存在的種種弊端進行有計劃、有步驟而又堅決徹底的改革,認真建立社會主義民主制度和社會主義法制,從制度和法律上解決問題,才能避免或防止再發生諸如“文化大革命”那樣的錯誤,人民才會信任我們的領導,才會信任黨和社會主義,我們的事業才有無限的希望。正是基于對法制問題極端重要性的認識,直到1992年,鄧小平仍然強調:“還是要靠法制,搞法制靠得住些。”[2](P379)

(二)只有加強行政法制建設,才能克服官僚主義,提高工作效率

鄧小平不僅對廣泛存在于我們黨和國家政治生活中的官僚主義嚴重、工作效率低下現象深惡痛絕盼’,而且全面分析了官僚主義的種種表現和嚴重危害,深刻揭示了官僚主義的產生根源。他明確指出,缺少行政法制是產生官僚主義的重要根源。“我們的黨政機構以及各種企業、事業領導機構中,長期缺少嚴格的從上而下的行政法規和個人負責制,缺少對于每個機關乃至每個人的職責權限的嚴格明確的規定,以至事無大小,往往無章可循,絕大多數人往往不能獨立負責地處理他所應當處理的問題,只好成天忙于請示報告,批轉文件。有些本位主義嚴重的人,甚至遇到責任互相推諉,遇到權利互相爭奪,扯不完的皮。還有,干部缺少正常的錄用、獎懲、退休、退職、淘汰辦法,反正工作好壞都是鐵飯碗,能進不能出,能上不能下。”由于沒有健全的人事法規,沒有有效的激勵機制,“必然造成機構臃腫,層次多,副職多,閑職多,而機構臃腫又必然促成官僚主義的發展”[1](P328)。官僚主義以其高高在上,濫用權力,脫離實際,脫離群眾,好擺門面,好說空話,思想僵化,墨守陳規,機構臃腫,人浮于事,辦事拖拉,不講效率,不負責任,不守信用,公文旅行,互相推諉,以至官氣十足,動輒訓人,打擊報復,壓制民主,欺上瞞下,專橫跋扈,徇私行賄,貪贓枉法等,嚴重地影響著黨和政府同人民群眾的關系,妨礙著社會主義優越性的發揮。因此,必須克服官僚主義。但實踐證明,制度問題不解決,思想作風問題也解決不了。反對官僚主義僅靠教育和思想斗爭是難以真正奏效的,必須從根本上改變這些制度。這個“根本”就是制定各種必要的行政法規,用法律制度規范行政管理,遏制和克服官僚主義,提高工作效率。

(三)只有加強行政法制建設,才能鞏固行政改革的成果

法律的特點在其規范性和穩定性。包括行政改革在內的各項改革的成果只有以法律和制度的形式肯定下來,作為人們共同遵守的準則,才能得到鞏固[4]。過去,我們在機構設置上缺乏法律和制度保障,沒有形成對機構的約束機制,往往僅憑領導人的一句話,上級部門的一個指示,或者某個會議的一項決議,就可以隨意增設機構、增加人員。所以,盡管我們曾經進行過多次機構改革,但由于均只限于黨政機構的簡單撤并和人員的簡單裁減,而未能從法律和制度上加以規范,因而不僅改革難以深入,成果難以鞏固,而且往往出現機構和人員規模超過以前的反彈現象,形成“精簡———膨脹———再精簡———再膨脹”的不良循環。鄧小平尖銳地指出:“我們的各級領導機關,都管了很多不該管、管不好、管不了的事,這些事只要有一定的規章,放在下面,放在企業、事業、社會單位,讓他們真正按民主集中制自行處理,本來可以很好辦,但是統統拿到黨政領導機關、拿到中央部門來,就很難辦。誰也沒有這樣的神通,能夠辦這么繁重而生疏的事情。[1](P328)因此,必須加強行政法制建設,用法律與制度調整和改革各級各類機構以及機構內部各單位、各層次的職責權限關系,規范各級各類機構以及機構內部各單位、各層次的編制,規范各級干部的職權范圍和政治、生活待遇,并要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查,以保證責權落到實處,保證機構高效運轉。從而,將法制引入行政機構的運作過程,使權力的運行有法可依,使機構改革的成果以法律的形式肯定和鞏固下來,克服機構變動的隨意性、無序性。

(四)只有加強行政法制建設,才能實現行政管理法制化