作者：1安彥林 2岳 軍   單位：山東財經大學財政稅務學院

濟南市地方財源建設中存在的主要問題

(一)財政收入總量不足，質量仍有優化空間

從絕對規模來看，2011年濟南市的一般預算收入總量在全省居于第二位，略高于第三位的煙臺，但與第一位的青島市差距較大，其一般預算收入增長速度也低于山東省財政一般預算收入增長率(25．7%)。據統計，在2011年全國城市一般預算收入排行榜中，濟南居于25位，在15個副省級城市中，濟南居于第12名，僅高于東北的長春、哈爾濱和西部的西安。從相對規模來看，濟南市一般預算收入占GDP的比重7．39%不僅低于山東省一般預算收入占GDP的比重(7．61%)，而且在全國15個副省級城市排名中居于倒數第2名，僅高于長春市，財政收入的相對規模較小。從財政收入質量來看，雖然近5年來，濟南市稅收收入增長速度較快，但同期的非稅收入增長速度也很快，與稅收基本保持同步增長，導致稅收收入占一般預算收入的比重一直在78．5%左右波動，變化不大。非稅收入在一定程度上可以增加政府的財力，但其具有不可持續性和不穩定性，其大量存在會降低政府的可支配收入，對企業的發展和稅收也有一定的負面效應。按目前財政理論來看，非稅收入占財政收入比重在10%－20%左右比較合理，因此，濟南市財政收入質量還有進一步上升的空間。

(二)區縣之間經濟發展不平衡，區縣財政收入差距較大

受自然地理位置、資源稟賦狀況、歷史發展水平等眾多因素的影響，濟南市區縣之間經濟發展程度差距較大，地區經濟發展不平衡，由此造成了區域財政收入集中趨勢明顯，財政收入向市區集中，縣域財政收入除了章丘市外，均處于底部，主要原因是縣域經濟以農業為主，城鄉差距較大;同時在城區內部差距也較大，居于市中心的歷下區、市中區財政收入較高，而老城區天橋區和市郊的長清區的財政收入較低。由表2可以看出，2011年濟南市各區縣的地區生產總值最高的歷下區是最低的商河縣的6．64倍，財政收入最高的歷下區是最低的商河縣的8．5倍，且這些區縣的財政收入排名基本與當地產值的排名相一致(歷城區由于是濟南市重要的工業區，所轄地區有較多的工業企業，而工業企業形成的大多為中央稅和共享稅，對地方財政收入貢獻相對來說較少，因此，雖然其地區生產總值排名為第二，但其財政收入排名為第四)。

(三)各產業發展不盡完善，地方財源建設后勁不足

近年來，濟南市產業結構和財源結構日趨合理，符合國家所倡導的三二一模式，第三產業所占比例超過50%，雖然產業結構優化程度不及北京、上海、廣州等發達城市，但與15個副省級城市以及山東省內各地市相比，名列前茅。但各產業發展還不盡完善，地方財源建設后勁仍顯不足。

1．農業財源基礎薄弱，規模小。農業稅取消后，農業基本成為無稅產業，其對地方財政的直接貢獻微乎其微。但農業是各產業的基礎，為二、三產業的發展提供重要原材料和廣闊消費市場，在財源建設中起到不可替代的基礎和涵養作用，是財源壯大的重要支撐力量。濟南市近4年農業生產總值增長率低，2008年－2011年平均為4．8%，遠遠低于同期全市生產增長幅度，在一定程度上會影響二三產業的原料供應和消費市場。同時，農業產業龍頭企業數量少、規模小，農業企業稅率相對較低，也很難形成規模財源。

2．工業產業層次不高，后勁不足。近年來濟南市的工業化取得了較大進展，但整體產業層次不高，傳統工業產業仍然占主導地位，重工業特別是高能耗行業仍占較大比重。同時，全市工業投入欠缺、發展空間受限，工業新上項目尤其是大項目偏少，全市工業新增企業數量和規模一直薄弱。2011年以來全市僅新增12家規模以上工業企業，2009年以來新開工企業只有228家，工業產值僅占到全市的5．7%，對全市工業產值增長的貢獻率只有29．2%;在重汽、濟鋼、浪潮等大集團增長出現回落甚至下降的時期，全市工業缺乏新生力量的問題會更加突出。［2］

3．現代服務業在高速增長之后發展速度開始放緩。在服務業內部結構上，商貿流通等傳統生活性服務業仍然占主導地位，現代服務業經過幾年的高速發展，發展速度開始放緩。2006－2010年，現代服務業年均增長速度為15．2%，現代服務業蓬勃發展，2011年現代服務業實現增加值1098．1億元，增長8．5%，低于服務業整體的增長速度;而傳統服務業中的批發零售業實現增加值566．4億元，增長15．4%，住宿餐飲業實現增加值162．8億元，增長11．2%。［2］

經濟結構決定稅收結構，2011年第三產業共完成稅收355．7億元，占全市全部稅收的54．4%，同比增長29．4%，在第三產業中，稅收增長最快的是傳統服務業中的交通運輸倉儲郵政業，增長率為39．4%，批發和零售業增長26．3%，而現代服務業的主要行業中只有房地產業增長32．8%，其他行業增長速度較慢，如金融業增長11．8%，信息傳輸、計算機服務和軟件業增長11．2%。③

(四)地方財政收入對營業稅及骨干財源依賴較大

2011年濟南市地方稅收收入中營業稅、企業所得稅、增值稅所占比重達到60%以上，尤其是營業稅，占到地方稅收收入的三分之一以上，對地方財政收入有決定性影響。“十二五”規劃對于改革完善稅收制度，提出“擴大增值稅征收范圍，相應調減營業稅的稅收”。2012年1月1日，上海率先開始進行增值稅擴圍改革試點，并在“十二五”期間陸續在全國推開。這項政策的實施正好與我國結構型減稅政策相一致，可以消除企業流轉稅雙重征稅問題，減輕企業負擔，也有利于促進產業升級和經濟結構的調整，但其必然會對地方稅收產生重大影響，減少營業稅收入，如果中央地方分享比例不變，地方稅收會由于增值稅總額的增加而增加，但其增加額不能抵補營業稅的減少額。

從財源的行業結構來看，一般來說，制造、采掘、電力、煤氣及水的生產和供應、金融保險、批發和零售等行業的生產經營相對穩定，與社會發展和經濟增長相關性較強，財源相對穩定;而房地產、建筑、交通運輸、旅游、住宿餐飲等行業易受投資增減、經濟和社會變動、疾病、氣候等因素影響，財源穩定性較差。濟南市的骨干財源主要來自于房地產業、制造業、金融業、建筑業，其中金融業、房地產業和建筑業都受政府政策影響比較大，一旦政策有所變化，三個產業都會遭到或多或少的沖擊。而制造業來說，對于骨干企業依賴也較大，截止2011年，全市擁有規模以上裝備制造業企業778家，完成工業總產值2293．5億元，占全市的44．7%，比2007年末提高4．9個百分點。十億元以上企業達到26家，比2007年末增加11家;重汽、浪潮規模翻了一番，二機床、軌道交通、濟柴產值成倍增長，［3］這些企業都是濟南的骨干企業，對濟南市的財政收入貢獻率很高，地方財政收入對這些骨干財源依賴性也較大。