一、城市郊區外來人口形成聚居生活的趨勢及成因

隨著我國城市經濟建設迅速發展，城市常住人口呈現老齡化發展趨勢，城市對外來勞動力需求亦呈逐年遞增趨勢。特別是在大城市部分郊區城鎮或農村，外來人口總數已遠超過本地常住人口數，有形成小范圍內聚居趨勢。以上海2011年12月人口統計數據為例：奉賢區有常住人口52.2萬余人，外來人口有85萬余人；松江區有常住人口57萬余人，外來人口有153萬余人；青浦區有常住人口46萬余人，外來人口有81萬余人；金山區有常住人口42萬余人，外來人口有51萬余人。而同期市中心城區情況是：黃浦區常住人口60萬余人，外來人口24萬余人；盧灣區常住人口30萬余人，外來人口11萬余人；長寧區常住人口61萬余人，外來人口24萬余人。以上外來人口數據僅是截至目前對在上海辦理居住證的外來人員的統計數據，還不包含大量短期來滬、流動性更強的外來人口。由以上數據可以看出，外來人口與本市常住人口比例，郊區遠高于市區，大量外來人口在城市郊區形成聚居生活趨勢明顯。

大量外來人員在城市郊區逐漸形成聚居生活的成因包括：一是生活成本因素。由于市中心房價及其它生活成本遠高于郊區，而在我國城市化進程中大量外來務工人員進入城市后主要從事一些基礎性建設工作，來滬之前許多人都有在農村生活經歷，相對高昂的生活成本更容易使大量外來人口首先選擇在城市郊區生活，較為相似的生活環境有利于外地來滬人員在郊區形成聚居趨勢。二是人口流動因素。城市郊區本地人口因工作就業、子女上學、房屋拆遷等諸多原因逐漸向市中心及其他就業、就醫、就學等經濟及生活條件更為優越的地區遷移，這就造成郊區勞動力缺口及大量房屋空置，大量外來人口到來有利于填補郊區城鎮及農村的勞動力空缺，大量廉價、空置房屋出租也有利于外來人員臨時安置。三是經濟發展因素。經過改革開放三十多年的建設，城市經濟目前正處于轉型期，市中心逐漸以商業、金融業及其它服務業為重點發展方向，而過去的一些工廠由于土地及勞動力成本因素逐漸向郊區遷移，而市中心建設相對于郊區而言呈飽和狀態，郊區新農村及新城建設則有蓬勃發展趨勢。因此，大量外來人員隨著郊區經濟建設需要而遷入郊區工廠、工地及其它新興產業周邊城鎮及農村形成聚居。四是歷史習慣因素。從二十世紀八十年代至今我國人口因經濟發展需要而發生大遷移，在這過程中同村、同鄉甚至大量同縣人員遷往某一經濟較為發達城市現象較為普遍，這與我國幾千年來的重視家庭、家族、同鄉觀念的文化傳統戚戚相關。在現實生活中先行遷移入城市的外來人口為家人、朋友及同鄉介紹謀生方式或暫住地的情況較為普遍，大量同籍貫外來人員有在城市郊區形成小聚居的特征趨勢。

二、郊區派出所在開展外來人口聚居區管理工作中遇到的問題

近年來隨著城市郊區城鎮規模不斷擴大，交通日趨便利，經濟飛速發展，社會關系日益復雜，各種矛盾糾紛類型繁多，特別是城市郊區派出所工作量不斷加大，外來人口管理已成為基層派出所基礎工作的一項重要內容。

（一）經濟條件、文化背景、生活習俗的巨大差異導致在各類基層警務工作中時常遭遇誤解

大量在城市郊區生活的外來人口由于文化背景、經濟條件、生活習俗與新的生活環境之間存在較大差異，而磨合融入新的社會環境又非一朝一夕之事，故在日常生活中時常發生各類糾紛。基層民警每天面對大量的涉及外來人口的“110”接處警，其中糾紛類報警占了大部分，不僅包括治安糾紛，而且包含了勞資糾紛、債務糾紛、消費糾紛等大量的非警務糾紛，在處置此類糾紛時當事人對相關法律的不熟悉，對解決問題途徑的陌生，以及對解決問題的迫切心情等狀況，都容易對基層警務工作造成誤解。“110”既是這些外來人員所知悉的少數幾個求助途徑之一，但其對“110”的權限及職責理解上的擴大化導致的信任危機，已成為困擾基層工作的一大難題。

（二）在全球經濟低迷，我國政府調整經濟增速的宏觀大背景下，企業的生存環境直接影響到外來人員聚居區的穩定

市政工程建設、房地產開發、工廠及生產企業用工均需要大量外來勞動力。近年來，在全球經濟低迷、我國經濟發展減速的大背景下，許多建設、開發項目不得不減少投入或放緩速度，部分工廠及企業自身面臨生存困難，對目前及下階段用工人數有所限制或者縮減規模。而外來人員聚居區又缺乏像城市常住人口同等的社會保障，一旦失去工作或者減少收入則對其環境產生較常住人口更大的負面影響，甚至有可能影響到外來人口聚居區的整體穩定。

（三）對外來人員管理存在“重登記、輕管理、輕服務”的現象，對聚居區外來人員動態、輿情掌握不全

面導致工作被動現象時有發生隨著經濟社會的快速發展和人口流動的不斷加劇，包括公安機關在內的各政府部門加大了對城市外來人口的管理力度。但在基層派出所的實際工作中，對外來人口管理“重登記、輕管理、輕服務”的現象依然存在。由于缺乏有效管理手段，外來人口在辦理居住證后，包括公安機關在內的各政府部門對外來人口缺乏有效的后繼服務及管理，外來人口與所在居住地社區之間缺乏必要的聯系與溝通，導致公安機關基層派出所在開展外來人口工作時缺乏抓手，難以有效掌握動態及輿情，一旦發生糾紛或群體性事件，缺乏事前預警能力，后繼調查、化解等工作又會因此變得被動，難以深入開展有效說服工作。

（四）外來人口聚居區的綜合治理工作難度呈逐年遞增態勢

社區管理作為社會和諧穩定的源頭環節和關鍵因素，在第一時間往往能收集各種涉穩信息，組織開展大量調解、化解工作。目前我國社區管理模式基本是建立在常住人口登記制度之上，依托就醫、就學、就業等社會保障開展工作，對社區常住人口而言具有較好服務、保障功能。但對于外來人口而言，社會保障目前在我國主要還是與戶籍連在一起，雖然近年來在外來人口子女就學、就醫等方面有所調整，但總體而言辦理居住證的外來人口仍無法享受到與常住人口一樣的社會保障服務。而派出所社區民警及其他社區工作人員由于在日常工作中缺乏工作抓手，再加之語言、習慣等方面存在較大差異，對外來人口聚居區開展工作時往往力不從心，甚至還存在畏難心理。久而久之外來人口聚居區工作成為一項大家都畏難的社區工作，綜合治理難度逐年增加。

（五）外來人口犯罪率高于城市平均水平現象較為普遍，外來人員聚居區治安防范形勢不容樂觀

一是近年來外來人員犯罪率居高不下，以上海各郊區看守所羈押統計數據為例，全部被羈押人員中外來人員所占的比例均超過70%以上，刑事犯罪比例有不斷攀升趨勢。二是以地緣、親屬為紐帶的團伙犯罪形式較為顯著，團伙內部關系較為密切，攻守同盟較為牢固，此類團伙犯罪形式較之一般犯罪也易對社會產生更大的危害性。三是外來人口子女犯罪比例較為突出，在未成年人犯罪案件中占絕對多數。部分郊區民辦學校的管理松散，父母忙于生計而疏于對其子女關心，一些人因年齡較小無法找到合適工作而造成心理空虛等，這些因素均是外來人口子女違法犯罪率上升的成因。

三、維護外來人口聚居區社區穩定工作的重要性

（一）維護城市外來人口聚居區穩定是維護社會穩定的長遠需要

近幾年，法國巴黎、英國倫敦、意大利羅馬均發生過大規模騷亂，騷亂參與的主體是城市外來移民。發生騷亂的這些國家的移民政策都有一個共同點，就是把移民引入社會以后，在城市郊區建立大量的移民居住聚集區，移民被統一安排住在那些地方，雖然移民為社會發展建設做出很多貢獻，移民與國家主流社會其實是分裂的，新移民聚居區的高犯罪率和文化隔離現象突出，犯罪率高出平均水平2倍以上，甚至3倍之多。當地警方在對待移民聚居區問題上又出現兩種極端：一是高犯罪率使得警方對此給予了更多的注意力，警方在巡查、安檢等領域區別對待的做法讓很多移民聚居區感到了壓力；二是警方對待移民族群慎之又慎，為了避嫌，警察有意避免“截停搜查”，反而又滋生治安隱患。騷亂的導火索往往看起來微不足道，但是騷亂造成的經濟損失、族群隔閡以及對社會穩定的負面影響卻是超乎尋常。因此，筆者認為維護城市外來人口聚居區穩定是促進社會融合，維護社會長遠穩定的必然需要。

（二）維護城市外來人口聚居區穩定對于城市經濟長遠發展具有的重要意義

根據國家“十二五”規劃，未來大城市建設將不再倡導進行中心城區的外擴，而是通過打造郊區新城，以衛星城的形式來容納城市未來的產業發展和人口導入，以解決目前城市發展中遇到的包括城市用地呈現“外延式增長”，城市空間結構亟待優化，人口空間分布不盡合理，產業經濟轉型壓力大，第三產業沒有明顯提升等瓶頸問題。眾所周知，我國大城市已加速進入老齡化社會，城市常住人口出生比例偏低，為給社會注入新的活力，并保持經濟的持續增長，城市必將引進大量勞動力。維護外來人口聚居區的穩定有利于保持城市“年輕的活力”，為城市經濟發展帶來足夠多的勞動增長力與消費增長力，對于整個城市經濟的長期健康發展具有重要意義。

（三）維護城市郊區外來人口聚居區穩定是維護城市治安穩定的重要組成部分

從相關統計數據來看，國內一線大城市郊區外來人口數量正迅速接近或者超過本地常住人口數量，相關犯罪率遠高于本地常住人口。再從郊區派出所居住證辦理情況看，在郊區外來人員以地緣、親屬關系為紐帶聚居的情況較為突出，而外來人口涉及到的盜竊、“兩搶”、尋釁滋事、聚眾斗毆等高發類案件中以地緣、親屬為紐帶的團伙犯罪往往又較為突出。因此，根據社區發案特點落實好郊區外來人口聚居區重點區域及重點人群的防控措施，對于維護城市的治安穩定，減少城市發案率具有十分重要的作用。

四、對加強郊區外來人口聚居區社區工作的思考

（一）進一步完善糾紛調解聯動機制，緊密依托社區現有綜合治理資源化解矛盾

在社會關系日益復雜的今天，各種矛盾糾紛類型繁多，郊區派出所工作量近年來有成倍遞增趨勢，各類糾紛調解已成為基層派出所基礎工作的一項重要內容。但是有相當多的糾紛由于牽涉到債務、房產、租賃等非治安問題，有些糾紛還涉及到其他有關單位、部門，不是公安機關一家所能解決的，調解的難度比較大。調解工作是一項社會性工作，必須形成社會合力，才能產生良好效果。一是要充分發揮公安調解成本低、效率高的優勢，在預防化解矛盾糾紛、促進社會和諧穩定中發揮先期介入、不可替代的作用，使其成為維護轄區社會穩定的“第一道防線”。二是建議有關立法部門進一步完善調處糾紛的相關法規，特別是對賠償標準等常見問題作出司法解釋，明確賠償機構及先行賠付標準，為基層單位開展調解工作提供法律依據。三是進一步理順公安、司法、綜治等部門及法院、街道辦事處對糾紛的管轄權限和職責，形成全方位、多層次、全域覆蓋的大調解長效機制。

（二）進一步改進人口管理模式，登記與管理并重，充分發揮政策優勢為外來人口聚居區做好服務工作

人口管理工作是基層派出所的一項重要工作，郊區基層派出所除在做好外來人口居住證辦理工作前提下，應當提高對外來人口聚居區的服務意識及能力。一是派出所在居住證辦理時可以結合當前城市外來人口社會保障優惠政策開展宣傳，要重視外來人口聚居區的群眾對政府關于當前子女就學、家庭就醫及就業保障方面政策調整的知曉率，使辦證群眾了解居住證辦理不僅是管理需要，更是一種服務需要。二是立足以轄區用工單位基礎信息采集為抓手，及時掌握轄區各單位外來人口用工情況，并根據用工狀況完善外來人口管理、登記情況變更，加強與轄區工會、司法所等部門溝通聯系，完善外來人口用工合法權益保障機制，使外來人口與轄區派出所警民關系更加和諧。三是利用現有警情回訪機制，及時了解涉及外來人口的工作效果，針對部分矛盾糾紛“解而不和”的“假效果”現象，創新工作機制，由民警及時出面組織鄉鎮黨員干部及一些在當地威望較高、知法明理的社會力量，讓他們進一步參與到調解工作中來，進行“二次調解”，確保實效。

（三）通過宣傳引導取得外來人口聚居區群眾的理解與支持，依托社區建立穩定可靠的群眾基礎

一是社區治安打擊應依托群眾。建議重視加強與外來人員聚居區的和諧警民關系建設，加強與聚居區居民的溝通與聯系，以群眾路線加強社區安全防范工作。二是在外來人員中加強陣地及秘密力量建設，在前期宣傳基礎上取得外來人員聚居區居民對派出所治安防范的支持與理解，強化對違法犯罪信息的獲取力度。三是社區治安要突出打防重點，對于民生危害較大的侵財類犯罪應當加大查處打擊力度，加強對易于發生銷贓、窩贓的地點及單位監控力度，做到對此類案件的犯罪嫌疑人形成威懾。四是對因糾紛引發的各類一般治安案件要加強調解及后繼處理工作，通過宣傳教育增強外來人員來滬后在社區內與人和諧相處的意識，減少因生活習慣或觀念不同而產生尋釁滋事、斗毆類案件高發的現象。

（四）加強社區警情分類指導，在實踐中探究打防結合模式

一是轄區派出所要根據情報信息平臺中“110”報警及發案情況做好動態分析，改變以往控案的思維模式，及時掌握轄區內治安特點，從中排摸出重點防控區域，加強重點區域防控措施。二是派出所根據治安防范情況，從中尋找作案人員特點，利用居住證管理、賓旅館住宿登記等社區警務工作為抓手加強重點區域及人群管理工作。三是與社區多部門協作加強對外來人口子女的關心，充分利用現有社會資源引導他們就學、就業，提高外來人口整體文化程度及法制意識，盡可能降低此類人群犯罪率。

（五）加強郊區社區民警隊伍能力建設，針對外來人口聚居特點開展培訓，打造一支外來人口管理工作經驗豐富的社區民警隊伍

一是通過教育培訓不斷提高社區民警程序意識與現場處置能力。派出所民警應加強學習、精通相關法律法規，只有具備了較高的綜合業務素質，才能在日常管理中做到胸有成竹、底氣十足，而不會因事件、對象的復雜而自亂陣腳。二是提高社區民警對外來人口的語言工作能力，注重在社區警務中挖掘熟悉地方方言人才，并針對轄區特點開展有針對性培訓，這有利于社區民警在日常警務工作中拉近與外來人口之間距離。三是不斷提高社區民警信息收集能力，培養一批熟悉外來人口家鄉特點，長期在外來人口聚居社區工作的民警作為骨干，并總結形成一套有效工作方法，為外來人口聚居區的社區工作開展提供有益借鑒。