1當前我國水利工程建設管理模式分析

當前水利工程建設的基本模式是項目法人責任制,這種模式的應用始于20世紀90年代中期,至今已經擴展到包括公益性項目在內的幾乎所有的基本建設領域。目前,全國所有新開工水利建設項目均組建了工程項目法人單位,形成了以項目法人責任制為核心,招標、投標制和建設監理制為服務體系的建設項目管理體制的基本格局。從理論上分析,項目法人責任制確實解決了水利工程建設中的很多問題,但項目法人及其機構要切實履行相應職責,承擔起相應責任,這對項目法人提出了非常高的綜合素質要求。項目法人應對項目建設的全過程負責,對項目的質量、進度和投資負總責,必須具備與項目規模相適應的水利專業隊伍和組織管理能力,所成立的管理機構和人員素質應能滿足項目管理的要求。水利工程建設作為專業面廣、技術性強、風險性高的特殊行業,要履行好項目法人建管職責,必須由稱職的水利專業人才來組建,應具有相應的水利工程經驗、專業水平和協調管理能力。

2當前我國水利工程建設管理模式的弊端

(1)難以組建勝任職責的項目法人單位,在中小型水利工程建設中尤為明顯。組建一個能履行職責的項目法人單位,涉及人事、分配、人才、效益等各種問題,由于大多水管單位工資收入低,人員進出受編制、人事等制度的約束,難以吸引真正的人才,而水利工程建設管理的人才資源又相對匱乏,在這種情況下組建的項目班子,必定良莠不齊,專業素質低,難以勝任項目管理的職責。

(2)對工程目標責任不明確。水利工程是公益性建設,不能單純用市場效益評價投資效益,造成業主對投資效果的責任心無法到位,只從進度、質量方面的責任來考慮建設效果,管理辦法單一、落后。

(3)大部分使用單位總是為了使用功能的增加而隨意更改設計,然后申請追加投資,導致投資不斷突破預算。在現行的項目管理體制下,“投資、建設、管理、使用”四位一體,政府在整個項目實施過程中缺乏好的過程控制,項目使用單位、施工單位等參建各方都成了超投資、超標準的受益者,政府對項目的監管處于失控狀態。

(4)項目法人單位臨時多變,無法提高工程建設的管理水平。由于項目法人單位是為特定項目而成立,項目一旦完成人員就將分散到其他項目或機構,在建設過程中形成的經驗無法得到全面的總結和應用,從而使管理水平得不到系統的提高,必然出現“項目來了搭班子,工程完了散攤子”的局面。

3水利工程項目“代建制”的幾種基本方式

(1)通過公開招標、邀請招標等方式選擇熟悉水利工程建設程序和工程技術的咨詢公司為項目代建單位,作為項目建設期間的項目法人,全權負責項目建設全過程的組織管理。

(2)以合同的形式界定投資方、代建單位、使用單位等參建各方的責任、權利、義務,從而建立約束和激勵機制,從質量、工期、造價及安全等方面入手,對項目的預期目標實行嚴格控制和有效約束。

(3)工程項目管理的實質是專業化的項目管理公司代替投資方行使建設期項目法人的職責。將傳統管理體制中的“建、用合一”改為“建、用分開”,并切斷建設單位與使用單位之間的利益關系,實現項目管理隊伍的專業化,從而有效提高項目管理水平,有效控制質量、工期和造價,保證財政資金的使用效率。

4“代建制”在水利工程建設項目管理中的優勢

(1)轉變職能、規范投資。實行“代建制”,政府主管部門主要從事行業的指導監管工作,政府作為投資方,一些立項存在問題的項目將會受到合同的制約。項目使用單位從盲目、繁瑣的項目管理業務中超脫出來,有助于減少建設實施過程中對建設規模、建設標準變動的隨意性,并使項目使用單位從決策角色轉變為監督執行角色。

(2)提高投資效益。“代建制”徹底改變了使用管理單位過去自建自用的模式,通過具有水利專業知識的代建單位,提高了管理水平,增加了管理的合理性、先進性和科學性,降低了管理成本,方便監督管理,提高政府投資項目實施情況的透明度,推動了水利工程專業化市場的形成和發展,提高我國整體水利建設管理的市場化程度,從而最終提升水利工程的工程質量和投資效益。

(3)促進市場競爭,加強投資控制。實行“代建制”有利于完善工程建設管理競爭機制?！按ㄖ啤辈捎枚嗟拉h節的招標采購,競爭充分,無論是投標代建的單位還是投標前期咨詢、施工或設備材料供應的單位,必然會盡其所能,以合理的報價提供最優的技術方案、服務和產品。這不僅有利于降低項目總成本,還能起到優化項目的作用。

(4)參建各方之間可以形成相互約束的監督機制。在施工單位、監理單位、主要設備和材料的選擇上,均能嚴格執行國家有關招標投標、合同管理、監理等相應制度。消除對投資造成的人為影響,杜絕超規模、超標準、超投資現象的發生,提高投資效益,強化投資約束,做到由懂業務的專業人員管理項目,用經濟合同的辦法約束項目投資,防止項目超概算,從而加強對代建項目的全過程監管。

5有關“代建制”的幾點建議

(1)政府引導,規范管理,市場選擇。推行水利工程代建制應以政府引導、指導為主,直接干預為輔,加強項目實施過程的控制和監督,實現管理要素的優化配置。通過市場選擇相應的建設管理模式,允許多種管理模式共存,包括專業項目法人、事業性代建機構、項目管理公司型代建機構等。

(2)保障代建單位的合法地位。進一步完善與代建制相關的法律法規。通過法律法規的形式明確代建單位的合法地位。建立和完善代建單位的工作制度、工作規范、對代建單位的獎勵和處罰機制,按照合同約定,明確項目各方的職責,保障代建單位正常地開展工作,避免出現業主越權干預代建單位的正常工作。

(3)制定合理的代建取費標準。目前代建管理費的計算方法是以建設管理費的一定百分比(多為80%~90%)作為計算標準,導致代建費用總體水平偏低。鑒于代建制需要大量的智力密集型的單位和相應的高技術、經驗豐富的管理人員參與,代建費用過低不利于吸引高素質的代建隊伍和人員的參與,更不利于提高代建單位的管理水平,現階段政府應制定代建取費的政府指導價。

(4)要與現有的建設管理制度相吻合。我國水利工程建設項目已經形成了一套符合自身特點的管理體制。因此,在推行代建制時,應與現行的水利工程建設管理體制相吻合,在現行建設管理體制框架下明確代建單位的職責,避免與其他建筑市場主體的職責重疊或沖突。

6結語

推行項目代建制是水利工程建設市場經濟體制改革進一步深化的必然趨勢,它更有利于發揮市場配置資源的作用,解決效率低下和人、財、物資源的浪費,最大限度地優化資源配置。雖然在推行項目代建制的過程中還存在著許多問題和困難,認識的程度還不深,制度還不很完善,市場還不很健全,但必須轉變觀念,提高認識,積極努力地尋求解決問題的辦法,通過逐步完善法律、法規,培養良好的代建隊伍,從而創造一個健康、公平、競爭的代建市場。