秦朝時中央政府諸卿國務機構之首，便是掌祭禮教化的奉常卿，漢改為太常。另外，《周禮》一書春官系列也有諸多掌祭祀的職官，兼管信仰、鬼神之事。然而，秦漢三公九卿政府系統中并沒有專職掌管宗教事務的政府職能機關，其時，也沒有什么宗教在社會上盛行。印度佛教在兩漢之際由西域傳入中國，隨后由中國本土鬼神信仰演生的道教，也在漢魏之際大為發展，魏晉南北朝不僅佛教、道教擴展迅速，而且起源于西亞的襖教（拜火教）、景教（基督教），摩尼教也由西域傳入中國，宗教事務陡然增多。一時南北大地寺廟林立，僧眾廣泛，寺院經濟也高度發達。中古時代的寺院不但是宗教組織，而且是政治組織。④而君主專制時代政府的特點是凡有事都必須設置職官去管，政府官吏的手伸向了社會生活的每一個角落。在君臣子民上下大多成為宗教信徒，宗教組織逐步演變擴大為社會政治、經濟組織的情勢下，宗教事務管理也就成為王朝統治、政府工作中的大事。與此同時，佛教內部的自組織教團階梯也有了發展。

兩晉之際，著名的高僧釋道安參照佛教已有戒律制定了僧尼規范，“天下寺舍，遂則而從之”。⑤釋慧遠在廬山更強制行用“節度”，對僧眾進行行政管理。東晉十六國統治者也都順勢利用大德高僧的權威，讓佛教僧團實行自治，作為維護王朝政治統治的社會組織。據釋史記載：“晉氏始置僧司”，⑥在政府體制中，也首次出現了專管宗教事務的職能機關———“僧司”。南北朝時隨著佛教的普及和僧眾的擴展，政府宗教事務管理機構又有了進一步發展，北魏政府初置“道人統”，又置“監福曹”等機構，統管全國僧尼。后又改名“昭玄寺”，“備有官屬以斷僧務”。⑦北齊政府也沿置昭玄寺掌理佛、道事務，置大統１員，統１員，都維那３員，下有主簿、功曹等員，并統領諸州的沙門統和郡縣維那。北齊又于政府外事部門的鴻臚寺置“典寺署”，掌管寺廟佛、道等事務，設有令和丞、僧祗部丞等。西魏北周六官體制中，也有司寂上士、中士、“掌法門之政”、“沙門道士之法”，⑧領掌佛、道事務。而僧官統領已改稱“三藏”，⑨至周武滅佛而廢去。由此看來，北朝政府從中央到地方有了一套系統的宗教事務管理組織，設置了相應的官員。南朝也一樣，中央和地方政府中也都有了負責宗教事務的官員，并有衙署。劉宋還設立了獨立的尼局、尼官，管理階層中僧有僧正，尼有尼正。梁朝的梁武帝佞佛，甚至想以皇帝之尊親任白衣僧正，成為歷史上絕無僅有的怪事。各級僧官由政府發給俸祿，定為常科。僧職由低品級可以一步步上升為高品級，僧官內部有了一套秩級管理制度。然而南北朝歷代政府雖然設置了宗教事務管理機構，但各級僧司大都用高僧、道士任職，雖秉承王命掌理僧籍等行政事務，但其自治性很強，僧官系統與世俗官僚組織大不一樣，到隋唐時，這一情況發生了變化。⑩隋結束了中央集權的漢帝國崩潰以來的長期分裂，重新建立了鞏固的專制皇權，建立統一國家和強政府，并適時進行了政府體制改革，確立了中央政府三省六部體制和二級地方政府體制。

宗教政策上采取三教并重。隋兩代君王文帝和煬帝都篤信佛教，也利用道教。隋文帝小時曾由尼姑撫養，稱帝后“每以神尼為言，云我興由佛”，又稱“朕祗奉上玄，君臨萬國”，依道教《靈寶經》定隋年號為“開皇”。隋統治者在利用宗教移風易俗教化民眾的同時，也加強了宗教事務的行政管理，明確了中央政府宗教事務機構的職能。開皇年間，隋文帝明確了中央行政中樞的尚書省禮部中的祠部為宗教事務管理部門之一，置侍郎１員為主管，諸寺機構中的太常寺沿秦漢以來舊制，仍掌宗教等教化禮制之事務，置卿、少卿為主、次官，下有郎官及博士、助教等專業管理人員。鴻臚寺的崇玄署則是沿襲前代的專門宗教事務管理部門，置令、丞各１名。這些負責宗教事務的官員不再任用和尚、道士，而都是由政府文官出任。鴻臚寺本是秦漢諸卿寺中的外事管理機構，原名典客，由于佛教源于印度，從外域傳入中國，故南北朝時將佛事納入鴻臚寺管理，視出家人若外域之人。但百萬僧徒實際上都是中國人，視若外國人實不應該，管理上也不能名正言順，不符合鴻臚寺的組織目標。更何況宗教事務分別由三個中央政府機構部門管理，不利于事權統一，機構多也是疊床架屋，使事出多門。且尚書禮部祠部司，太常寺、鴻臚寺除宗教事務外，還分別領有許多其它行政事務，對宗教的管理只是兼職，中央政府中并沒有專職的宗教事務管理部門，這顯然不利于管理。是故開皇三年（５８３）至十二年（５９２），隋文帝廢除了崇玄署，以精簡政府機構，統一事權。隋文帝還在長安設立大興善寺，作為全國佛教思想的中心，由政府嚴加控制，主掌譯經、講經等佛事，雖然由皇帝敕命高僧任職，但不設官署，不置屬吏，不參預行政事務。隋文帝在位時大崇佛教，廣建寺塔，大辦佛事，敕奉佛舍利往全國各地寺廟供養，然佛事雖盛，僧眾雖廣，但宗教事務卻在政府的嚴密管理控制之下。隋煬帝繼位后在文帝開皇改制的基礎上，對政府行政體制又進行了卓有成就的第二輪改革，調整了政府機構，強化并明確三省六部九寺五監的職能。鴻臚寺是傳統的外事管理機關，隋文帝時下領典客、司儀、崇玄三署，各置令，唯崇玄署置令１員，屬員最少，后廢。煬帝時恢復了崇玄署，改典客署為典蕃署，又置四方館于建國門外，以待四方使者，置使掌互市交易，而崇玄署則成為專職的宗教事務管理機關。

隋煬帝“恥崎嶇于小徑，希優游于大乘”，他曾費盡心機拉擾佛教頭面人物天臺宗創始人智顗，稱“智者融合甚有階差，譬若群流歸乎大海”，希圖建立王朝的最高神學，統一思想。煬帝還延攬大批高僧、道士到長安、洛陽，設立翻經館，負責翻譯佛經，將佛事置于王朝政治控制之下。又將各地佛寺改稱道場，道觀改稱玄壇，由政府統一委派官吏充任監、丞，實行行政管理，對寺院僧人教團三綱的上座、寺主、維那進行配置監督。又裁汰無德業的僧侶，省并寺廟，加強了政府對宗教組織的政治控制。但是，由于舊史對隋朝政府宗教管理機構的記載不多，我們只是從唐初政府機構的設置，推知隋煬帝時實行了對宗教事務的統一管理。

唐朝的政教關系和宗教事務管理機構設置的變化

唐朝繼承了隋朝的政府體制和宗教管理體系，起先是采用隋煬帝時的一元化領導，但是，李唐統治者為抬高自己的身份，認道教名譽始祖老子李耳為祖宗，在推行三教并重政策的同時更尊崇道教。唐高祖李淵以皇帝的名義，裁定道教次序在佛教之先。到貞觀十一年（６３７）正月十五日，唐太宗又“詔道士、女冠宜在僧、尼之前”。但武則天依佛經以女主受命符讖以周代唐，她在唐太宗死時曾一度入寺歸尼，對佛教感情至深，稱帝后乃于元授二年（６９１）四月二日，“敕釋教宜在道教之上，僧、尼處道士之前”。于是佛教升于道教之上。延載元年（６９４），武則天敕全國僧尼隸于尚書禮部的祠部司，不隸司賓（鴻臚寺）。這些變動使原先承隋制統一的宗教事務管理出現了事權分散的格局。武則天死后，中宗李顯重又命道教次序在佛教之先，但宗教事務管理機構則沿武周而未改。唐玄宗時曾一度將佛教事務劃歸鴻臚寺，但不久又歸祠部，由祠部郎中（正五品）職掌“僧尼簿籍”。瑐瑠道教在唐由于地位特殊，在行政管理上也就成了大問題。首先是唐太宗以道教“本玄元皇帝”老子之教，為唐祖宗“本根”所系，敕歸宗正寺掌管，雖然后來武則天撤銷了此制，但鴻臚寺和尚書省祠部都不敢得罪與皇室沾親的道教徒，于是干脆不管。唐玄宗開元二十四年（７３６）七月二十八日，中書門下（政事堂）宰相奏：“臣等商量，緣老子至流沙，化胡成佛法。本西方興教，使同客禮，割屬鴻臚。自爾已久，因循積久。圣心以玄元本系，移就宗正。誠如天旨，非愚慮所及。伏望過元后，承春令候宣，其道僧等既緣改革，亦望此時同處分”。開元二十五年（７３７）二月二日，時任宗正卿的魯王李道堅奏：“今年正月七日敕，道士、女冠并隸宗正寺。其崇玄署，今既鴻臚不管，其署請屬宗正寺”。敕旨依奏。但到天寶二年（７４３）三月十二日，又敕“道士、女冠宜令司封檢校，不須更隸宗正寺，其崇玄署并停”。

司封是尚書省吏部的一個司，職掌九等封爵及食邑等事，與宗教風牛不相及，將道士、女冠劃歸吏部司封司管理，自然也是不合時宜，與吏部的管理目標不一致。另外，只是因為唐皇室沒有根據地認道教主“太上老君”老子李耳為李唐祖宗，而將道教事務歸于掌管皇族屬籍的政府部門宗正寺領掌，顯然也不符合行政管理原則，不符合宗正寺的組織目標，造成了政府管理的混亂。政教關系的復雜、帝王主觀權力意志的隨意發揮，使行政管理亂了套，造成政府機構職能錯亂，不按行政規則辦事，當然也使宗教管理不會有真正的成效。按隋制，宗教事務管理的政府機構應是崇玄署，查《舊唐書》卷４４《職官志三•宗正寺》下，有“崇玄署”條。崇玄署是中央政府三省六部九寺五監體系中的司、署一級管理機構，相當于現今的司、局。其設官情況是：令１員，正八品下；丞１員，正九品下；府２員、史３員，典事６員、掌固２員。“令掌京都諸觀之名數，道士之帳籍，與其齋醮之事，丞為之貳。”其職與尚書禮部祠部司所掌佛教事務略同。又同書同卷崇玄署丞之下注文亦云：“北齊昭玄寺有僧祗部丞、隋崇玄署丞一人，皇朝同之。”職掌則同《舊唐書》所記。這樣看來，隋朝總結前代制度而設置的較為統一的宗教事務管理機構崇玄署，到唐朝僅為道教事務機關，因道教“本根”與唐同宗，而由鴻臚寺轉歸于宗正寺領轄。佛教則由尚書省祠部領掌。但《新唐書》卷４８《百官志三》宗正寺•崇玄館條記其掌道教事務外，仍有佛教事務，云：“新羅、日本僧入朝學問，九年不還者編諸籍。道士、女官、僧、尼，見天子必拜。凡止民家，不過三夜。出逾宿者，立案連署，不過七日，路遠者給程”。所管都是具體的行政性事務。《新唐書》卷４８《百官志三宗正寺•崇玄署》條則記：“兩京度僧、尼、道士、女官，御史一人之。每三歲州、縣為籍，一以留縣，一以留州；僧、尼，一以上祠部；道士、女官，一以上宗正，一以上司封。”僧、道之籍是最主要的宗教行政管理事項，但卻分由數個不同的政府職能部門管理。另外，在帝后忌日及高祖太宗以來帝后萬歲千秋節，各佛寺、道觀皆要設齋行香修金錄，由官府舉辦。這些，則都列入政府日常行政事務系列。佛道以外的襖教、景教、摩尼教也受尚書禮部•祠部司的管轄。《新唐書》卷４６《百官志•尚書禮部•祠部司》條記：“兩京及磧西諸州火襖，歲再祀而禁民祈祭”，證明襖教也歸祠部領掌。但襖、景、摩尼三夷教眾少，寺廟不多，事務簡省，唐政府對其采取了寬容政策。

最引人注目的是，一個外來名詞———薩寶，從最初西域胡人商務活動的組織者，演成隋唐政府中主管襖教的職官。如《隋書》卷２８《百官志下》記“雍州薩保（寶），為視從七品”，“諸州胡二百戶已上薩保，為視正九品”。《舊唐書》卷４２《職官志一》亦記：“初以薩寶府、親王國官及三師、三公、開府、嗣郡王、上柱國已下護軍已上勛官帶職事者府官等品，開元初，一切罷之。今唯薩寶、襖正二官而已。……開元初唯留薩寶、襖祝及府史，余亦罷之。”據文獻和出土墓志，薩寶（保）一職早在北朝就存在，有墓志記為“摩訶薩寶”。《隋書》卷２７《百官志中》記北齊政府：“鴻臚寺，掌蕃客朝會，吉兇吊祭。統典客、典寺、司儀等署令、丞。典客署，又有京邑薩甫二人，諸州薩甫一人。”薩寶一職先是由西域人士擔任，隸鴻臚寺，隋唐時已有官品，有官府和屬吏，中央和地方都有，其官有薩寶、襖正、襖祝等員及文吏多人，已成為有系統的“政教合一的胡戶管理機構”。如上所述，唐朝宗教管理政府機構呈現出多頭并置，分散管理的狀況，與宗教管理有關的政府部門至少有尚書省的吏部司封司、禮部祠部司，宗正寺或鴻臚寺的崇玄署及典客署等，有七、八個不同部門與宗教事務有關。我們從行政管理的角度看，這樣的分散管理目標分散，效率低下，肯定是難以收到行政成效的。

唐代中晚期宗教事務管理的混亂和政府腐敗

從以上所述我們知道，漢魏佛教及稍后的西域諸胡教傳入中國，以及中國土生土長的道教興盛之后，歷代專制王朝政府就都試圖將宗教事務納入王朝的控制和管理之下，先是僧寺自治、任用宗教界人士自己管理自己，到隋朝時更由政府派員監管，特別是隋煬帝時統一了宗教管理事權，以鴻臚寺的崇玄署為中央政府宗教事務管理最高機構，地方政府設監設丞，有效地強化了對宗教事務的行政管理。但唐朝卻因崇道認老子為宗而擅自將道教的管理權移至宗正寺，造成宗教事務管理權限的分散，宗正寺、鴻臚寺及尚書禮部、吏部等多個政府部門都兼管宗教事務，沒有主次輕重，實際上是弱化了宗教事務管理。政府對宗教事務的行政管理主要是度諜和僧籍的管理，用以控制僧侶、道士的數量。度諜是民戶由俗入僧的必要手續，領有官府度諜的人才能剃度，度為和尚或當道士。和編戶齊民有戶籍一樣，僧尼、道士也有籍，二者不同的是僧尼、道士享有不納租稅、不服徭役的權利。唐均田制規定，僧尼道士也可授田，但授田不納租，尚若大量年青力壯的丁口棄俗入佛入道，則政府將喪失大量繳納租稅的勞動力，毀壞王朝的經濟基礎。因此，歷代王朝都加大力度控制僧尼、道士的數量，有時還采取激烈手段廢毀佛、道，如三武滅佛（北魏道武帝，北周武帝和唐武宗），其目的主要是向寺廟爭奪勞動人手。正因為如此，歷代統治者都懂得強化僧籍管理是十分重要的行政工作。而對經業教習等純宗教性事務，隋唐時仍任由道士僧人領掌。但佛、道寺觀利用皇帝給予的特權擴置莊園寺產，經營店鋪甚至置錢莊放貸積累大量財富，并賄賂官員修功德，造成政府腐敗，成為社會問題。

我們知道，宗教事務是復雜的事務，政教關系更是十分復雜的社會關系，隋唐歷代皇帝都懂得利用宗教強化對民眾的精神控制，不少帝王更是宗教信徒，如隋文帝自稱“法輪王”，唐太宗佞道竟死于道士的長生不老丹藥，而其后代皇帝中為道士金丹毒死的還是不乏其人，唐憲宗更令滿朝文武大臣迎“佛骨”等。宗教勢力依附皇權也將勢力滲透到政府各部門，如武則天讓佞臣薛懷義入佛，擾亂朝政，等等。這些也都無一例外地造成了政府的腐敗，而且其狀況越往后越是嚴重。唐代中后期，中央政府三省六部九寺五監機構由于不適應社會經濟政治發展變化的需要，被擱置一邊不起作用，使職差遣大量流行。正規的政府組織陷于癱瘓崩潰之中，非正規臨時性差遣使職大行其事，宗教管理部門也出現了使職取代原有政府機構的情況。唐玄宗天寶末年，出現了專掌佛事的功德使一職，據《佛祖統記》卷５４《僧籍免丁》條載：“天寶六載（７４７），敕僧尼屬兩街功德使”。《不空三藏表制集》卷３《三藏和尚遺書一首》，提到天寶十三年（７５４）有“稱弟子功德使李開府（李元琮）”，所謂功德，《大乘義章》卷９有：“言功德，功謂功能，善有資潤福利之功，故名為功。此功是其善行家德，名為功德”。修功德即佛家出于其信仰所做的積善修德事業，包括營造佛像、建造寺廟、譯寫佛經、齋會施舍等。功德使又叫修功德使，并且由宦官有力者兼任，這是由于修功德乃為佛事施舍錢財，兼修功德者顯然容易撈取大量財物，功德使也就成為撈錢使，而為有勢力的官員所力爭。管理宗教事務的功德使一職掌握在腐朽勢力宦官手里，顯然是政府腐敗的一個明顯標志。宮廷服務的宦官者流，政治素質極差，居然領掌起宗教管理事務來了。功德使也與當時出現的大量使職一樣，由臨時性差遣發展為固定的使職。唐德宗時，修功德使已分為長安左、右街功德使，并固定由掌握神策禁軍兵權的宦官左、右神策中尉兼任，另外，在東都洛陽置東都功德使，修功德使。唐憲宗時在左、右街功德使之下又分置左、右街僧錄。元和二年（８０７）二月，詔令道士、女冠并隸于左、右街功德使。“自是祠部、司封不復關奏。”

然而，史料表明，僧尼度諜、僧籍管理仍歸尚書省禮部的祠部司。如《大宋僧史略》卷中“僧籍弛張”條記：“文宗大和四年（８３０）正月，祠部請天下僧尼冒名非正度者，具名申省，各給省諜，以憑入籍。時入申名者，計七十萬。”宦官功德使和禮部共掌佛事，但行政事務如僧籍等不可能讓沒有文化不會寫字的宦官領掌，功德使主要是護持保護佛教，以修功德來撈取錢財，于是成為凌架于政府之上的宗教事務大總管。宦官有力者出面保護佛教，自然得到了教團的歡迎，時著名和尚惠朗稱：“自國家特置功德使以來，眾福日滋，群兇時滅，皇帝起崇高之佑，緇門絕挫辱之虞”。由于寺院經濟的惡性發展，政教關系的游離及政府腐敗，會昌年間，唐武宗在宰相李德裕倡導下，在全國范圍內廢佛。據當時在中國求法的日本僧人園仁記載：會昌二年（８４２），唐政府陸續發布限制佛教詔令，勒令沒有度諜的僧尼還俗，充入兩稅徭役。到會昌五年（８４５）三月三日，政府下令：“天下僧尼，五十已上，無祠部諜者，盡勒還俗，遞歸本貫。有祠部諜者，委當州縣磨勘，差殊者，盡勒還俗。城中僧尼，委功德使，準此例諜疏者”。四月，又令：“外國僧，未入條疏之例，功德使別聞奏取裁。有敕云：外國等，若無祠部諜者，亦勒還俗，遞歸本國者”。這里所記僧籍度諜仍歸祠部，功德使領掌佛事，但仍高居在祠部之上。回鶻人信奉的摩尼教“寺莊錢物”等，也“并委功德使及御史臺，京兆府差官檢點。在京外宅修功德回紇，并勒冠帶，摩尼寺委中書門下條疏奏聞”。

廢毀佛教后，根據中書門下（政事堂）宰相的奏請，將宗教事務劃歸禮部的主客司領掌。這是繼隋煬帝以來唐政府又一次統一宗教事務管理事權，但由禮部主客司領掌與由鴻臚寺崇玄署領掌一樣，其主旨都是將佛教徒視若外域人，其教“非中國之教”。唐宰相大臣們論證僧事與祠部宗廟大祭“殊不相及”，組織目標不一致，不應該歸于尚書省管下，但歸于主客司也相當勉強，與其組織目標也不一致。而且主客司與祠部司均屬禮部，都是尚書省的下屬機構，在尚書省禮部所屬司中調換一下單位，并沒有什么本質不同，只不過是為貶低佛教，發泄一下對佛教的仇恨而已。由此看來，以尚書省禮部主客司領掌宗教事務，并沒有什么重大意義，但試圖統一宗教事務管理大權，則是有意義的改革。然而，不久唐武宗因吞食道士趙歸真煉制的金丹中毒而死，同情佛教并掌握神策禁軍的宦官左右神策軍中尉不與宰相大臣商量，擅自扶立信奉佛教的唐宣宗即位，并很快革去李德裕的宰相職位，宗教事務又歸左右街功德使，并例由左右神策軍中尉兼任，僧籍仍歸祠部，但要聽中尉的指揮。唐宣宗敕曰：“制僧尼依前令，兩街功德使收管，不要更隸主客。所度僧尼，令祠部給諜。”瑑瑠道教事務也統一歸于功德使領掌之下。崇玄署則成為空有其名的政府衙門。唐宣宗更定的制度一直沿用到唐亡。宦官領掌的左右街功德使于是獨占了宗教管理事權，宦官通過修功德斂取大量錢財，加速了唐朝的腐敗滅亡。據考證，中唐以來兼任過左、右街功德使的著名宦官有：李憲誠、劉崇訓、吐突承璀、元從興、王希遷、竇文場、霍仙鳴、申志廉、孫榮義、第五守亮、馬存亮、楊承和、梁守謙、仇士良、楊欽義等，瑑瑡他們為使還，“所裒動巨萬計”。瑑瑢在唐后期宦官專政的情勢下，唐政府的宗教管理機構也呈現出全面的腐敗。唐朝政府不按行政規則辦事，不講行政效率，不依組織目標設置統一的政府機構，卻依據皇帝權力意志隨意改變宗教事務管理部門的領屬關系，使唐政府宗教管理逐漸陷于混亂，最后其管理權落到宦官勢力之手，成為政府腐敗的一個重要方面。這種狀況一直伴隨到唐朝的滅亡，給后人留下了沉痛深刻的教訓。

后論

通過以上論述，我們了解到隋唐王朝政府雖然力圖加強對宗教事務的管理，但并沒有管好。宗教管理機構由統一走向分立，自唐太宗以來，唐諸帝自亂其制，始終未能按行政原則建立起統一的政府宗教管理部門。政教之間纏繞不清，反而促成了政府腐敗。隋唐政府為拉攏利用宗教而給教徒以不納租稅的特權，僧尼、道士可以授田，卻不納王租，誘使許多青壯年遁入空門，農民依附于寺院，造成重大社會問題。為對出家人加以控制，政府編制僧籍，發放度諜，成為重要的行政管理工作。但卻又由于各種干擾，領屬不當，而使行政不力，管理不善，造成種種漏洞，而始終未能真正管用、成效。其實，宗教是宗教，經濟是經濟，民政是民政，應該是各有所職。教徒授田，當然也就必須交租稅。元朝的宣政院以及清朝以帝師尊崇佛教，雖然也大崇佛道，但有田就有租，在不損害王朝經濟基礎的前提下，給予宗教高度的自治，應該說是比隋唐政府高明。