一、問題的提出

隨著政府自身職能由管理型向服務型轉變，功能定位不斷明晰，社區建設和治理中政府功能的發揮成為近年來備受關注的主題。理論上，社區服務中心這一惠民利民工程在方便解決居民實際問題、豐富居民文化生活方面應發揮積極作用。但在實地調研時聽到的大多是居民的不滿聲音。諸如服務中心內部娛樂設施的實際使用較少、社區服務偏向于業務辦理而疏于日常社區娛樂開展等問題較多被提到，而資金來源困難是產生諸多問題的主要原因。這不禁產生疑問，由區政府作為試點并投資建設的社區服務中心，為何會存在資金來源困難問題？如果社區是自治性組織，政府與自治組織之間的關系該如何把握、如何有效為其提供服務并監管？如何來保障政府對于自治組織的引導？在當代政府職能轉型時期，政府在社區服務中應扮演什么角色？

二、政府的三種角色

通過閱讀相關文獻，不難發現各國的社區管理的體系往往都是由政府、社區民眾、社區服務組織三部分組成。其中，社區管理的組織者基本由政府擔任，社區管理的參與者則是有民眾組成，社區服務組織則往往作為社區管理的提供者。正是基于三種主體扮演著不同的角色，因此他們在社區管理與社區服務中承擔著不同的任務。政府、社區民眾以及社區服務機構之間不同的合作方式也決定了現代社區管理模式的差別。作為社區管理的組織者的政府，承擔著宏觀指導、協調，規劃的職能。由于政府本身作為行政機構，如古德諾在《政治與行政》一書中提到的，存在著“國家意志的表達和國家意志的執行功能”因此一方面政府要提供或支持社區服務，另一方面需要引導社區居民，確保其各項政治權利得到落實。政府對社區的參與或控制程度以及政府關于社區的公共政策、發展規劃，決定了社區管理模式是政府主導模式、社區自治模式，還是混合模式。由此可以看出，政府在社區管理中起著獨特的作用。基于政府社區管理模式的不同，我們不難提出一個問題，政府主導、社區自治或是混合模式這三種現存的模式，哪一種是適合當今中國政府職能轉型時期國情的模式？到底政府在社區服務提供過程中應該是一個怎樣的角色？

三、現存問題

要權衡三種模式以找準政府角色定位，首先需要清楚的是：在現階段社區服務中面臨的主要問題是什么。圍繞問題的分析和解決，政府的參與才有的放矢，參與的程度才便于衡量。

1.居民需求——更加多樣

隨著我國不斷發展,人民生活水平也隨之提高、消費觀念等都產生了巨大的變化。特別是隨著住房、養老、醫療等各項制度改革的深入,居民與社區之間的冠以日益金緊密。居民對于現代社區的需求也更加多樣化。在調研時看到，一些社區內設有音樂室、棋牌室、健身房等娛樂設施。理論上中心可滿足人們廣泛的社會參與需求。但是在參觀時發現，許多如跑步機、臺球案等設施雖購置多年卻仍是嶄新的，很難看出其被多次使用。有些物品如鋼琴并不適合該小區居民日常娛樂。在調研時也了解到，由于設備維護資金龐大，現階段服務中心內部諸多活動室只對團體開放，多數居民也表示從未使用過中心內設施。

2.社區服務——側重業務而疏于服

務隨著社區服務理念的回歸和便民利民的考慮，各地相繼開展以整合社區服務項目為特點的“一站式服務”。這種做法對于縮短居民辦事時間、減少居民出行麻煩、提高日常業務辦理效率等方面發揮積極作用。建昌道社區服務中心一樓辦事大廳在多次走訪時，前來辦理業務的居民絡繹不絕，這也證實了這種“一站式服務”確實在實際生活中發揮重要影響。同時，也與中心二樓娛樂設施的疏于使用形成了鮮明的對比。在所見到的進入服務中心的居民，絕大多數是去辦理業務的。少數去二樓的居民也是去社區醫院尋求治療。設施使用申請的不便甚至導致了“娛樂也不去中心里娛樂”這種看法。是“不想”還是“不能”？這種“一站式服務”是否偏重于對業務的辦理，或者說只側重于政府職能的發揮，而缺少對于居民日常生活娛樂需要的考慮？政府在履行其服務職能的同時是否存在著某種程度的“缺失”？

四、政府在社區管理中的角色定位

通過對政府在社區服務中所存在的問題的分析，并結合現今狀況，不難總結出產生諸多現象的根源。隨著自身職能由管理型向服務型轉變，政府正尋求一條有序的從一些領域退出直接參與、轉為以引導和監督為主要功能的有效方式。而以建昌道社區服務中心為例在社區管理中所產生的一系列問題，正是這種在轉型和探索時期不可避免的狀況。政府該參與什么，參與多少？這個問題反映了政府在當今公共管理中的困局。一方面，政府尋求降低在一些領域的參與程度。另一方面，“有事找政府”的這一深入人心的理念又促使政府難于抽身。而如果過度強調政府在社會管理中的各個領域都存在直接責任，“不僅加重了政府工作的負擔，而且也容易使本來存在于各社會主體之間的對抗轉變為社會主體與政府的對抗。它不僅使政府無暇顧及那些真正應當由政府直接干預的沖突，而且會使政府喪失公信力，失去處理重大公共事項的權力資源?！比绻湍壳吧鐓^自我組織和管理能力還很薄弱的中國來說，似乎這種“不放手”不無一定道理。政府作為社區建設和管理的主體之一，有義務也有能力承擔起對于社區自治的引導和培訓功能。但是政府不能永遠在社區管理與服務中扮演主體角色。社區組成的主體、參與與建設的主體都應該是社區居民。關鍵是政府如何形成完善的市場機制、成熟的公民社會以解決政府職能調整后社會的接管問題，如何合理退出，這是如何培育成熟的社會自治、合理進行政府定位所要面臨和解決之處。

1.服務的提供——鼓勵社會多方的參與

社區服務是社區管理中重要的方面，現階段也存在一些公共服務到底應由哪些相應的主體提供這一方面的不明確。但現在的問題不僅僅是由誰供給公共服務的問題，而是如何有效培育市場以及公民社會力量的問題，以及對于另外兩種主體，政府的主導、協調、監管作用如何有效發揮的問題。政府公共服務的提供都是針對公共需求的滿足。在保證服務質量、服務效率的前提下，完全可以探索新的供給模式，并非由政府成為單一供給主體。可以引導社會其他力量參與其中，而政府在把經營權與供給權交給社會時，其責任并不因此結束。政府也許不再直接提供服務，但仍然要在監管、提供保障等方面發揮作用。美國政府社區服務的提供有很多值得我們借鑒之處。在社區衛生方面，回收廢品成績最佳的西雅圖市把它的成功部分歸功于街坊的志愿服務隊隊長，這些人幫助他們的鄰居想出辦法在路邊人行道進行廢品回收；在社區治安方面，舊金山利用社區委員會形式，通過志愿調解人員來平息那些常常產生暴力事件的日常爭端；在醫療保健方面，基于“慢性病的醫療保健需要一種根植于社區、家庭和朋友意義上的、愛撫的反應”這樣一種理念，到家庭住所提供醫療保健的服務迅速發展。

2.責任的明確——做好社區管理模式的選擇

對于社區和居委會的定性也極為重要。居委會是不是一級政府？這是一個容易產生混淆的問題。依據《城市居民委員會組織法》，居委會的定位決定了它不具有一級政府應有的功能，其基本職責就是為社區居民服務。但是，居委會應不應該以政府的方式加以運行和管理？在這一方面存在著不同的爭論。不同的人擁有不同的看法，對于居委會能否當成權力機構，能否將權力實化等擁有不同的看法，但是我們可以看到，居委會管理和運作方式的選擇，直接關系到政府的一些工作可不可以下放到社區來這一問題，也是政府在社區管理中定位的依據。具體哪種模式在實踐當中更為有效，可能需要具體問題具體分析，并不一定要在統一的標準下執行。目前的行政架構以“二級政府，三級管理”為主，在當前的社會形勢下，如果強調社區管理的自治性，就要明確自治組織對于政府在社區工作的開展僅僅發揮協助性作用，這種協助也只限于一般工作的開展。在社區服務中心一樓綜合服務大廳參觀時看到，業務的辦理限于社保、老齡、衛生、計生等方面，而有關民政、司法等工作需要每周固定的時間區政府有關部門到社區開展。而如果強調社區管理應采取政府化的模式，就應該重視是否充分發揮了街道的法理性權威。在現實中我們看到：政治法律對于街道法定的功能定位是一種制度保證，但其自身缺乏必要權力的支撐，權力虛空、管理事項蕪雜，至使其存在的合理性遭受質疑。如何真正消減、轉化行政機構不必要的職能，強化應有的行政職能及公共服務職能，涉及法律的調整和變更。無論采取哪種管理方式，其共同點都是要明確居委會的職權責任，從而明確政府在社區管理中的角色定位。如果居委會被賦予了不應有的職能和權力，承擔起本來不該承擔的職責，就可能導致社區組織過多地干預居民的生活，使公共權力滲透到人們的私生活領域，由此而引起糾紛。同時政府雖然減輕了負擔，也容易產生工作人員散漫、不作為等現象。這將直接影響社區管理和服務的良好實現。

五、結語

對一些社區服務中心調研后一些實際問題的發現與思考，對政府在社區管理中的角色定位進行了探討，試圖尋找社區居民自身對于管理與服務的需要，并以此為依據對于政府的角色定位提供了一些建議。在社會和政府職能轉型時期，如何有效的做到政府職能的重新構建是一個還需深入、全面分析的問題，在政府主導的同時，居民、服務機構等各種社會力量的參與同樣至關重要。在社區管理中我們可以借鑒國外有關經驗，結合現今中國國情與地方發展情況，因地制宜，找準政府角色定位，真正做到社區管理與服務目標的有效實現。

作者：鄭宗鵬 單位：南開大學