一、縣級政府行政改革的困難

我國縣級政府進行了數(shù)次改革，但成效不大。缺乏自主創(chuàng)新機制或許是主要原因。我國的縣域社會經(jīng)濟狀況差異極大，但縣級政府的行政改革方案卻基本雷同。改革的集中領(lǐng)導方式使處于較低層級的縣級政府在歷次改革中承受著上級政府規(guī)定的制度框約和指標化壓力，指導行政改革的政策性文件往往明確規(guī)定了縣級政府改革的方案，包括機構(gòu)設置和精簡比例。規(guī)制的統(tǒng)一性與縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡，一方面，造成一些縣級政府管理資源的嚴重浪費，另一方面，又導致一些縣級政府管理資源的嚴重不足。由于自上而下的統(tǒng)一性的改革往往很難真正解決縣域?qū)嵺`中各地不同的問題，同時改革又往往觸及地方政府的自身利益，因此，縣級政府對改革常常持消極的態(tài)度，不少縣級政府行政改革只是搞形式，走過場，應付了事。比如，為了完成精簡指標，將行政編制人員分流到事業(yè)單位、將幾個機構(gòu)象征性地合并到一個機構(gòu)，等改革風頭一過，人員、機構(gòu)又復歸原位，甚至變本加厲。因此，行政改革不能取得實效。歷次縣級政府行政改革之所以沒有取得預期的成效，關(guān)鍵的原因在于，沒有形成清晰的、綜合的改革戰(zhàn)略。回顧當代中國行政歷次改革，在市場化改革之前，行政改革主要停留在以精簡為目標的機構(gòu)、人員撤并上，隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展，市場化改革趨勢明朗，1988年的行政改革正式提出轉(zhuǎn)變政府職能。政府職能的轉(zhuǎn)變成為行政改革的核心問題，并明確將定職能、定機構(gòu)、定編制的“三定”原則規(guī)定為行政改革的重要指導原則。1992年及其以后的改革主要伴隨市場經(jīng)濟體制建設進程展開，改革的方向是建立適應社會主義市場經(jīng)濟的行政管理體制，并繼續(xù)將轉(zhuǎn)變政府職能作為行政改革的核心和根本途徑。

轉(zhuǎn)變政府職能是行政改革的重要環(huán)節(jié)，只有切實轉(zhuǎn)變職能，機構(gòu)精簡才能徹底，就像一個包攬全部社會事務的政府不可能成為真正的有限政府一樣，這已為歷次改革實踐所證實。因此，1988年提出轉(zhuǎn)變政府職能標志著對行政改革內(nèi)在規(guī)律認識的深化。然而，同時也必須認識到，轉(zhuǎn)變政府職能并不是行政改革的唯一途徑，因為政府職能背后實有更為深層的制約因素，或者說，只有在突破深層的制約因素之后，強調(diào)轉(zhuǎn)變職能在行政改革中的核心作用才具有實質(zhì)意義。否則，所謂的“轉(zhuǎn)變職能”往往會流于口號或成為遮掩實質(zhì)矛盾的借口。概括地說，所謂的深層制約因素主要包括權(quán)力結(jié)構(gòu)與行政生態(tài)。從權(quán)力結(jié)構(gòu)層面而言，職能的確定、職能的劃分、職能的配置、職能的履行都由權(quán)力主導或需要權(quán)力參與，政府職能的轉(zhuǎn)變往往是在既定的權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力博弈中尋求突破。如果權(quán)力結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生重大的調(diào)整，政府的職能轉(zhuǎn)變就往往很難取得實質(zhì)性的成效。當前縣級政府行政改革面臨困境的一大根源就是沒有觸動計劃經(jīng)濟時代遺留下來的行政管理體制，從更深層上說，也就是沒有調(diào)整和改革傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。自上而下的改革路線圖表明了這一點，改革實踐中來自上級政府種種干預和壓力表明了這一點。從行政生態(tài)層面而言，政府的職能與行政生態(tài)有著極為密切的聯(lián)系。政府組織與宏觀、微觀的行政生態(tài)發(fā)生著信息和資源的交換和互動。不同的發(fā)展道路和發(fā)展階段對政府的職能有不同的要求，不同的經(jīng)濟社會發(fā)展水平對政府的職能有不同的要求，不同的地域文化、風土人情，特別是被管理者的素質(zhì)也會深刻影響政府職能及其行使方式。也就是說，政府職能實際上不是一個抽象的概念，而是一個需要放置到歷史的、具體的行政生態(tài)中才能確定與理解的概念，相同的政府職能與不同的行政生態(tài)環(huán)境相配合，會產(chǎn)生不同的行政效果。相同的職能配置卻產(chǎn)生不同的行政效果，除了行政主體本身的原因外，差異的行政生態(tài)也是重要的影響因素。行政生態(tài)分析對于行政改革的意義在于，自上而下、統(tǒng)一規(guī)劃的改革方案在豐富多樣的行政生態(tài)中必然會遭遇尷尬，成功的行政改革必然是對地方傳統(tǒng)文化、習俗、需求、期望乃至歷史記憶的適應與回應。

二、當前面臨的問題與挑戰(zhàn)

（一）定位不準確

雖然我們能夠從理論上指出在社會主義市場經(jīng)濟體制下政府職能是什么，但是不難發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)實中常常遇到不少行政行為越位、錯位和缺位的現(xiàn)象，存在該作為的不作為，不該作為的亂作為問題。特別是政府職能的條款如何從書本上的理論定位，變成在現(xiàn)實中較有操作性的現(xiàn)實定位，仍然沒法落實。

（二）轉(zhuǎn)移定位難

雖然政府職能很難定位，但也不是說我們目前連大致的原則要求都沒有。更不是說政府及其部門的公務員不懂得有關(guān)“越位、錯位、缺位”的原則。客觀地講，并非全部不懂得“移位”，而往往是人為的“不愿意移位”。其中既包含在“退位”中移位不主動不積極，不喜歡從無限政府轉(zhuǎn)為有限政府，從管理型轉(zhuǎn)為服務型；也包含在“進位”中移位有畏難、有推諉，特別是在加入WIO之后，如何適時增加政府職能來指導行業(yè)協(xié)會，指導市場主體在諸如反傾銷等國際貿(mào)易競爭及其爭端解決方面，該進位的沒有及時主動轉(zhuǎn)移定位。所以，即使是在政府職能大致明確的情況下，要使過去的“越位、錯位、缺位”行為調(diào)整移位到應有位置也是很困難的。

（三）評判不具體

政府職能有沒有轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變的快慢優(yōu)劣如何，至今仍然缺乏具有權(quán)威性的評判組織和評判標準。雖然人大機關(guān)和組織人事部門對政府官員履行職責的情況能夠例行述職評價或考核。但常常停留在表面上。不少地方對政府和官員的德、能、勤、績、廉的考評常常千篇一律，形式主義居多，求真務實很少，具體職責履行到什么程度才算優(yōu)劣很難界定。或?qū)⒚γβ德档韧谇谡驅(qū)⒃劫薮铱醋魅媛男胸熑危驅(qū)⒓w成績吹成個人功勞。這種復雜的主客觀環(huán)境必然使政府績效考評工作存在難真實的問題。進而影響政府職能的轉(zhuǎn)變。

（四）資金短缺

目前，不少地方的辦公經(jīng)費不到位，現(xiàn)行的財政支付制度很難保證足夠經(jīng)費供給政府部門在職責范圍內(nèi)有效地開展活動。這往往導致一些地方政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其機關(guān)工作人員利用權(quán)力向企業(yè)、向農(nóng)民要錢，巧立名目或變相搞亂收費。財政支付乏力，入不敷出，要么不履行政府職能，要么四處籌款以彌補政府職能運行費。經(jīng)費不足，容易產(chǎn)生“不干是失職，干也是失職”的兩難矛盾。這是政府職能難以根本轉(zhuǎn)變的物質(zhì)保證問題。

三、變革措施

縣級政府是地方政府的重要組成部分，在國家治理和政府運轉(zhuǎn)中發(fā)揮著不可替代的作用。在新的形勢下，進一步轉(zhuǎn)變行政職能，規(guī)范行政行為，提高行政執(zhí)行力，圍繞提高行政能力和執(zhí)政水平，堅持立黨為公、執(zhí)政為民，實現(xiàn)政府決策科學、執(zhí)行堅決有力、監(jiān)督透明公正，是縣級政府應該做的，努力把自身建設成為開拓創(chuàng)新、陽光透明、務實高效、清正廉潔的縣級政府。縣級政府作為直接面對群眾的低層級政府，應當強化社會管理和公共服務職能。社會管理職能包括如下重點領(lǐng)域：規(guī)范社會組織或團體，培育社會治理的多元主體；創(chuàng)設完整的社會規(guī)制體系，推行社會安全系統(tǒng)工程；實施配套的社會政策，維護社會公正；樹立科學的發(fā)展觀，培育健康的市民社會；調(diào)整社會管理執(zhí)行機構(gòu)，健全政府社會管理體制。政府公共服務領(lǐng)域應集中選擇在如下重點領(lǐng)域：提高政府公共教育服務的水平，普及義務教育；提高政府社會保障公共服務水平；提升政府公共醫(yī)療服務水平；提高政府科技服務的公共服務水平等。在理順縱向維度的職能基礎(chǔ)上，縣級政府要充分考慮當?shù)毓矄栴}的特殊性和公共管理的目標，建立基于地方公共管理需要的政府職能體系與機構(gòu)設置，克服過分強調(diào)與上級政府機構(gòu)對應的機構(gòu)設置模式。應當按照職能本身的特點與管理的有效性與便利性，科學合理地劃分各項職能。通過整合職能，拓寬一些職能部門的職能范圍，向大經(jīng)濟、大農(nóng)業(yè)、大交通、大文化、大環(huán)保等大職能部門過渡，向“寬職能、少機構(gòu)”方向發(fā)展。同時要將原先由政府承擔的一些競爭性、贏利性職能從政府的職能體系中剝離來，交給市場或社會中介組織去做。政府在公共物品提供上要走出單一的“生產(chǎn)型供給”模式，通過購買、外包、合同租、公私合營等方式實現(xiàn)公共物品的“采購型供給”。政府機構(gòu)的設置要根據(jù)公共物品供給模式的變化進行相應地調(diào)整。

職能變革必然要求權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整與革新，這不僅是因為沒有相應的事權(quán)和財權(quán)，職能難以履行，更為重要的是，改革是在一定的權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力博弈中進行的，權(quán)力本身主導或參與了職能的劃分、職能的配置以及職能的履行。從這一角度來講，沒有權(quán)力結(jié)構(gòu)的變革，就無法推進和實現(xiàn)職能的變革，這也正體現(xiàn)了行政改革新戰(zhàn)略視野中三個層面變革良性互動的必然要求。權(quán)力變革也涉及橫向與縱向兩個維度的問題。橫向維度的核心問題在于在一級政府內(nèi)建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督的合作制衡格局。改變封閉的決策模式，重視人大、政協(xié)參與決策、輔助決策的功能，暢通公民參與渠道，維護和實現(xiàn)公民基本的政治權(quán)利，重視和匯聚民間智慧，增強政府決策的回應性。規(guī)范決策程序，健全咨詢、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等決策機制，加強常規(guī)決策的制度化，減少領(lǐng)導人決策的隨意性，同時重視建設完善非常規(guī)決策的機制，增強突發(fā)事件的應對能力。決策的有效執(zhí)行依賴于政府職權(quán)的完整性，需要建立政令暢通、執(zhí)行有力、各職能部門分工合作的良好關(guān)系。整合優(yōu)化部門機構(gòu)，避免職能交叉重疊，將同類性質(zhì)或性質(zhì)相近的行政管理事務并人一個部門或機構(gòu)進行系統(tǒng)性綜合管理。加強和完善監(jiān)督體系，強化對行政主體的監(jiān)督，進一步增強監(jiān)察、審計機構(gòu)的獨立性。進一步發(fā)揮人大、政協(xié)的監(jiān)督功能，形成適度的權(quán)力制衡體系和機制。除了政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督之外，更重要的是引入民主機制，暢通民主監(jiān)督渠道，加強新聞媒體、社會輿論的監(jiān)督力度。

權(quán)力變革的縱向維度主要涉及府際權(quán)力合理配置問題。增強縣級政府的自主權(quán)，確立縣級政府的法人主體地位是理順縱向關(guān)系的重要原則和目標，要轉(zhuǎn)變行政性分權(quán)的方式，通過法律形式，具體規(guī)范縱向?qū)蛹壷g的職責權(quán)限，并運用合法程序處理縱向爭執(zhí)，切實維護縣政府的自主權(quán)。但是，縣級政府的自主權(quán)必須建立在法治之上，也就是說，縣級政府享有自主權(quán)，但權(quán)力的行使受到嚴格的監(jiān)督，上級政府、同級黨委、人大和司法機關(guān)等構(gòu)成制度監(jiān)督，控制政府權(quán)力的行使。縣級政府作為直接面向民眾的基層政府，一定要建立有效機制保障民眾對政府的民主監(jiān)督，促使政府為公共利益服務。在維護縣級政府自主權(quán)的同時，中央政府要強化在全局性公共事務方面的制度化權(quán)威，通過法律規(guī)范、行政監(jiān)督、財政控制等手段維護中央的權(quán)威和政令的統(tǒng)一和暢行。即使在西方國家，對地方政府自主決定其事務的權(quán)力的限制也是一直存在的，地方自治政府通常一直受到中央政府的指導與控制。主要表現(xiàn)為，由國家制定的地方政府行為法案、國家對地方政府安排的監(jiān)督以及規(guī)定市政委員會享有特殊職能的特別法案和實施這些職能的特定方式等等。權(quán)力結(jié)構(gòu)的縱向變革涉及府際關(guān)系的改革。改革市管縣體制，實行市縣分治是當前可供選擇的改革路徑與方向。

建立市管縣體制的初衷在于推動中心城市的發(fā)展，并充分發(fā)揮大中城市的輻射帶動作用，解決城鄉(xiāng)分割問題，促進城市行政區(qū)與城市經(jīng)濟區(qū)基本重合，協(xié)調(diào)經(jīng)濟管理與政治管理之間的關(guān)系。市管縣體制實行20多年來，盡管在推動城市化進程和發(fā)揮大中城市中心作用等方面起到了一些積極作用，但是隨著環(huán)境的變化，這一體制的負面影響逐漸顯現(xiàn)。如增加了地方政府層級，提高了政府運行成本，加劇了市縣利益沖突，不利于縣域經(jīng)濟的發(fā)展。在工業(yè)化社會，集聚工業(yè)經(jīng)濟的城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付是解決城鄉(xiāng)差別擴大的主要途徑。但在市管縣體制下，城市是經(jīng)濟中心與政治中心的統(tǒng)一體，城鄉(xiāng)利益分配向政治中心轉(zhuǎn)移，從而出現(xiàn)農(nóng)村向城市“反哺”的不正常現(xiàn)象。因此，我國農(nóng)村發(fā)展的相對滯后有著體制性原因，解決城鄉(xiāng)差距要從行政體制改革人手。市縣分治模式將城市型行政建制與廣域型行政建制區(qū)分開來，依據(jù)不同行政建制的特點與性質(zhì)進行治理，有利于推進我國政府管理的專業(yè)化與科學化，同時弱化了地方政府之間縱向的行政隸屬關(guān)系，賦予了縣級政府更大的自主性、能動性，并充分保護縣域公共利益。這或許也是我國新農(nóng)村建設從被動依賴的“輸血型”模式向自主發(fā)展的“內(nèi)生型”模式轉(zhuǎn)變的制度基礎(chǔ)。改革開放以來，我國歷屆政府都重視行政體制改革，縣級政府行政改革的成就也是有目共睹的，但是我國的經(jīng)濟體制改革更徹底，市場經(jīng)濟發(fā)展更快，國際化進程更迅速，從而使縣級政府現(xiàn)行行政體制改革處于相對滯后的不適應狀態(tài)。總體來說。我國地方政府行政體制還較多地保留著封建專制傳統(tǒng)和計劃經(jīng)濟時期形成的集權(quán)體制，因此，未來的地方政府行政改革應該是以下放權(quán)力和擴大地方政府自主權(quán)為主要特征的改革，從而形成與市場經(jīng)濟相適應、與國際管理慣例相接軌、能充分發(fā)揮地方政府積極性并惠及廣大農(nóng)村和農(nóng)民利益的行政體制。這不僅是縣級政府改革的戰(zhàn)略方向，也是我國地方治理的大趨勢。