北大核心法律論文發表論當下如何完善我國社會

　　論文摘要：由于缺乏國家統一的立法、不同地區、不同部門制定的社會保障辦法五花八門，社會保險的強制性和權威性難以發揮。社會保障意識明顯淡薄。由于多年來缺乏有關社會保障方面的知識教育，許多公民不能認識到建立社會保障制度的重大意義，不愿意繳納任何保障費用，似乎與已無關。許多政府部門工作人員對社會保障也缺乏正確的理解，沒有認識到社會保障是社會的一種崇高的社會責任和政府行為。

　　一、我國傳統的社會保障制度的基本特征和局限性

　　我國傳統的社會保障制度是建國以來至改革開放初期數十年中形成的社會保障制度。這種保障制度具有以下三個基本特征：一是社會保障表現為“單位”小社會保障。所謂“單位”小社會保障，就是保障依賴自身所在或在編的“單位”。所謂單位，包括從事生產、經營的獨立核算單元(企業、生產隊

　　或生產大隊)、機關、學校、科研機構等部門。相同的或相似的單位，對所謂人員的保障范圍、保障方式相同或相似，不同的單位對所屬人員的保障范圍、保障方式就有很大的差異。因此，“單位”小社會保障格局導致了傳統的另一特征，即階梯形保障(見下圖)。　　由圖示可知機關、事業人員人數最少，但受保障程度最高，全民企業職工次之，集體企業職工再次之。農民人數最多，但受保程度最低。

　　我國傳統的社會保障制度的第三個特征是，失業保險程度很高、所謂失業保險程度很高，就是指社會承諾每一個社會公民有業可就，而且是終身的。受保障最差的農民，只要他愿意務農，他就不會得不到務農的權利。其他人員，如企業職工、機關、事業單位人員等，往往是一次就業定終身，沒有失業之憂。

　　我國傳統的社會保障制度，是計劃經濟體制的重要組成部分。計劃經濟排斥商品經濟，排斥人員流動，生產力水平低，可用于社會保障的財富稀缺，故而產生了等級保障和低失業保障的制度特征。企業職工以上身份的人員，能夠從單位獲得醫療、養老、喪葬、子女頂職等福利保障;而農民基本沒有養老、喪葬等福利的社會保障，一般要靠子女解決，醫療保障也大打折扣，能夠獲得生產大隊的“合作醫療”就不錯了。由此可見，我國傳統的社會保障制度存在著明顯的局限，即沒有形成社會大一統或許會保障體系，社會成員因身份、單位的不同享受極不平等的社會保障待遇。這種狀況表明，我國傳統的社會保障制度與市場經濟體制格格不入，難以充當新形勢下的“安全網”或“減震器”，因而必須從根本上加以改革。

　　二、外國社會保障制度建設中值得借鑒的基本經驗

　　現代社會保障制度，從其最初在西方國家萌芽至今已有一個半世紀的歷史。在這長時期中，西方國家積累了社會保障制度建設的許多經驗，其中有不少值得我國借鑒。我們認為最值得借鑒的是以下三點基本經驗：

　　1.依靠立法手段，逐步將社會保障覆蓋面普及全社會成員。公認的代表社會保障制度萌芽的標志，是英國在19世紀上半葉頒布并實施的新《濟貧法》。英國在工業化初期，貧民日益增多。這些貧民主要來自廣大農村地區的無地、無生活來源的農民、破產的小手工業者和城市失業工人。貧民日益增多，危及工業化所需的正常秩序，為掃除工業化的障礙，19世紀30年代英國政府頒布并實行新《濟貧法》，對貧民實行社會救濟，安定社會秩序。英國獲得19世紀中葉經濟高速發展與新《濟貧法》的頒布和實施有很大關系。但《濟貧法》畢竟只是社會保障制度的萌芽，因為它尚未涉及社會保障的核心——社會保險制度。19世紀80年代，西方社會保障制度建設進入飛躍發展階段。1881年，德國政府出臺了世界上第一部社會保險法規——工傷事故保險法草案。1882年，德國政府又提出了疾病社會保險法草案。法案規定，對全體從事工業性經濟活動的工人，一概實行強制性疾病社會保險(農業工人不在其內)。1889年，德國國會又通過了老年人和殘疾人社會保險法，并于1891年1月1日實施。1927年德國國會又通過了失業社會保險法。這樣，德國率先形成了一套較為完整的社會保險體系。美國在社會保障立法方面，起步較晚，但它在1935年通過的第一部社會保障法典——《社會保障法》，吸收了英、德等國家的經驗，并有所發展。《社會保障法》規定的社會保障制度包括五個項目：老年社會保險、失業社會保險、盲人補助(限于貧窮的盲人)、老年補助(限于貧困的老人)、未成年人補助(限于失去親人、出走或殘疾而無人扶養的少年兒童)。20世紀中葉以后，社會保障制度進入了新的發展階段，其標志是通過立法推動“福利國家”即更高層次的社會保障體系的建設。英國于1946年、1948年先后頒布了一系列重要法規：國民保險法(1946年)、國民醫療保健法(1946年)、住房法和房租管制法(1946年)、國民救濟法(1948年)。這些法案施行后加上歷年來的補充修改，使英國建立起一套名副其實的“從搖籃到墳墓”的社會保障體系。繼英國之后，其他西歐國家、北歐國家、北美洲和大洋洲發達國家，亞洲發達國家也都先后宣布實施以“普遍福利”為際準的社會保障法規。

　　2.依靠社會保障稅的形式征集社會保障基金，納入預算，專款專用。社會保障稅主要是對薪金和工資課征的稅。自從1889年德國創建了社會保障稅以后，英國于1908年，法國于1910年.瑞典于1913年，意大利于1919年，美國于1935年先后開證了該稅種。根據國際貨幣基金組織的不完全統計，征收不同形式的社會保障稅的國家已有80多個。它們幾乎包括所有發達國家，也包括一些發展中國家，如埃及、阿曼、巴巴多斯、多米尼加、阿根廷、巴西、哥斯達、黎加、巴拿馬等國。

　　為什么要以社會保障稅的形式征集社會保障基金呢?主要原因有三點：(1)社會保障基金的用途符合賦稅用途的規范。根據賦稅原理，稅收是用以提供社會安全與保障這種公共“產品”的。而社會保障基金正是為了提供社會安全和保障。(2)稅收的法定性可以使社會保障基金的來源可靠、相對穩定。因為法律高于政府的政策，更高于部門或單位的暫時性規定，以法律為后盾征收社會保障稅，減少了討價還價或人為的不確定因素，使征集社會保障基金的工作效能大大提高。(3)有利于專款專用，提高實施社會保障制度的效能。社會保障稅作為實施社會保障制度主要的、穩定的基金來源，可以確保專款專用。社會保障制度一旦實施，就不能中斷，這就需要社會保障基金源源不斷，并且不得挪作其他用途。

　　3.社會保障基金的征集要與社會生產力水平相適應。無論是發達國家，還是發展中國家，其社會保障基金占國民生產總值的比重都是逐步提高的。這一點可以從社會保障稅占政府總稅收的比重變化推測而來。例如，美國1940年的社會保障稅占總稅收的比重為13.3%，1979年這一比重已升為24.1。巴拿馬1985年社會保障支出占政府總支出的比重為13.5%，1990年這一比重已升至20.26%。當然，如果社會保障基金占國民生產總值或總稅收的比重過高，就會“公平”有余，效率不足，影響社會生產力的發展。例如，瑞典社會保障開支占國民生產總值的比重在1983年達到65%，高出其他發達國家幾十個百分點，以致瑞典早已出現經濟停滯或慢性增長癥。

　　三、我國社會保障制度改革的現狀、目標及其實現途徑

　　1.我國社會保障制度改革的現狀。改革開放以來，我國對傳統的社會保障制度逐步加以改革，以養老保險、失業保險、醫療保險為主要內容的新的保障體系正在構建之中。截止1995年，在養老保險改革方面，全國國有企業已全部實行退休費用社會統籌，5個省建立了省級調劑金制度，全國建立企業補充養老保險的職工已達300多萬人，參加個人繳納基本養老保險費的職工已達6000萬人以上。集體企業的養老保險社會統籌已達2024個市縣。此外，近I000個市縣開展了外資企業、私有企業(合個體戶)職工退休費用社會統籌。全國共有8750萬職工和2032萬離退休人員參加了退休費用社會統籌。農村養老保險方面，到1995年全國已有1000多個縣(市)開展了農村社會養老保險工作，有200多個縣(市)已經在全縣(市)范圍內建立了農村社會養老保險制度。據不完全統計，全國已有5000萬農民參加了農村社會養老保險，積累保險基金近20億元。在失業保險方面。截止1995年初，全國參加失業保險的職工總數已達9500萬人，全年共救濟失業職工187萬人次。為了解決特困企業職工生活困難，失業保險機構為360萬人發放了一次性困難補助，一些地方還使用部分失業保險金，對企業安置富余職工給予支持。

　　各項保險基金的征集和使用趨向社會統籌，表明我國社會保障制度已從“單位”或“小社會”保障制向“大社會”保障制過渡。但從目前社會保障制度改革的總體情況看，與我國產權改革進一步深入的狀況不夠協調，也就是說，社會保障制度改革的深度與廣度還很不夠。具體表現在以下幾點：(1)社會保障覆蓋面仍然過小，保障功能差。目前，各項社會保險主要是在國有企業及城鎮區縣以上大集體企業中實行。區縣以下小集體企業、鄉鎮企業和外商投資企業中方職工的社會保險很不健全;私有企業職工、個體勞動者和廣大農民基本上還沒建立社會保險。并且，社會保險基金的調劑范圍很小，在城鎮仍以“單位”為主。這種狀況不適應我國多種所有制長期并存、共同發展的經濟格局，不能對全部勞動者的基本生活提供保障，限制了勞動力在各種所有制生產單元之間的流動，阻礙了各種企業公平參與市場競爭。(2)政出多門，缺乏完整的立法和統一管理辦法。目前，我國的社會保障事業仍采取多頭分散管理的辦法：勞動部負責城鎮企業職工的各項保險工作;人事部負責機關、事業單位職工的公費醫療;民政部負責農村如城鄉社會救濟;等等。由于缺乏國家統一的立法、不同地區、不同部門制定的社會保障辦法五花八門，社會保險的強制性和權威性難以發揮。(3)社會保障意識明顯淡薄。由于多年來缺乏有關社會保障方面的知識教育，許多公民不能認識到建立社會保障制度的重大意義，不愿意繳納任何保障費用，似乎與已無關。許多政府部門工作人員對社會保障也缺乏正確的理解，沒有認識到社會保障是社會的一種崇高的社會責任和政府行為。

　　2.我國社會保障制度改革的基本目標。根據社會保障的一般原理和我國產權改革的總體趨向(多種所有制合理分工、共同發展)，并借鑒外國社會保障制度建設的基本經驗，我們認為，我國社會保障制度改革應確定以下基本目標：(1)全方位的保障功能，所謂全方位的保障功能，即根據人的生命周期的不同階段的不同保障需要設定保障對象。凡人都有生老病死，都會碰到一些影響正常生活的不測事件。因此，要將所有涉及人身這個“財產”的風險納入保障范圍。我國奉行社會主義原則，外國能做到“從搖籃到墳墓”的全過程、全方位保障，我國也要逐步做到，并且要做得更好。(2)全社會的保障范圍。所謂全社會的保障范圍，是指將社會每個成員都納入保障體系。要創造條件，逐步打破身份、地域界限，對所有公民一視同仁。(3)社會保障基金(稅)專款專用，并與經濟發展保持動態平衡。要以社會保障稅的形式統一征收保障基金，并將其納入財政預算，明確專門機構，專款專用。為確保社會保障基金與經濟發展水平保持動態平衡，社會保障稅征收要具有相當的彈性：在經濟增長勢頭較好的年度，社會保障稅率可以適當調高一點，支出少一點，而在經濟增長勢頭較平緩的年度，社會保障稅率可以調低一點，支出增加一點。通過以豐補歉，就可以做到既有充足的社會保障基金，又能保護或促進經濟的發展。

　　3.我國社會保障制度改革基本目標的實施措施。根據我國現實狀況，要實現以上所說的社會保障制度改革的三大目標，需要相當一段時期，不可能一蹴而就。因此，既要明確目標，又要循序漸進，我們認為，關鍵的步驟或措施有以下幾點;(l)抓緊制定、頒布較為完備的社會保障法，明確社會保障的基本目標和管理辦法。我國的社會保障法應充分吸收外國社會保障法規中的合理內容，并結合我國國情，做到既完備、又簡明、公正。(2)逐步以稅務部門統一征收保障稅的辦法取代以單位、部門扣繳各項保險費用的做法。保障基金的來源，在初期階段，由于收入水平仍不高，要從幾個方面獲得：一是對各種勞動報酬，包括各類企業、機關、事業單位職工的工資、農民家庭的各項經營性收入征稅(職工可以個人為納稅對象，農民可以家庭為納稅對象。明確收入起征點，低于一定收入的免征，對高收入者應當實行累進稅率;農民交納保障稅可在發達地區試行，然后普及到欠發達地區，并且農民交納保障稅的同時，要改變或削減以往的農民負擔);二是對各類企業經營收入征稅(征收辦法可以根據企業正常使用職工人數，按人頭計征，稅額打入經營成本;個體戶可按戶計征，低于一定收入的免征);三是國家以往財政支出的有關社會福利、救濟金(這意味著從以往稅收中割讓一塊用于社會保障);四是國有企業改制過程中出售股權的部分收入(國家積累的國有資產中有相當一部分是從勞動者勞動收入的扣除形成的;全國國有經營資本約有三萬億元，其中可以出售三分之一左右即一萬億元左右，這部分基金可逐步進入社會保障體系的起動基金)。需要指出的是，以上幾種來源的社會保障基金，必須專戶儲存，由國家指定的專門機構統一管理，除日常開支外，其余投入各種“共同基金”，以保值增值。(3)配合社會保障立法過程，大張旗鼓地進行宣傳動員，對公民普遍進地社會保障知識教育，以調動所有公民參與社會保障體系建設的自覺性、積極性，從而為施行新的保障制度創造良好的輿論氛圍，減少改革的阻力。