作者：羅紅 單位：中共安徽省委黨校

１準確領會公共財政的深刻內涵

１．１公共財政概念

公共財政是在市場經濟條件下，政府為了滿足社會公共需要，通過收支活動實現對一部分社會資源的配置。如何準確理解公共財政概念？需要從以下兩個方面把握：首先，弄清公共財政究竟為了誰。大家知道，所謂財政就是政府的一種資金收支活動，而這種收支活動總是為了實現政府職能或為政府行使職能服務的。那么在市場經濟條件下，政府的職能就是滿足社會公共需要，因此，公共財政成為政府實現滿足公共需要職能的一種資金收支活動。在這里還需要進一步搞清兩個問題：什么是公共需要？為什么說滿足公共需要成為市場經濟條件下政府的職能？１）所謂公共需要，具體說很復雜，概括說就兩大類。第一類是純公共需要：保證國民基本素質和生存安全的需要，如國防、軍事、外交、國家安全、義務教育、基礎科研、公共衛生和環境保護等；第二類是準公共需要：介于純公共需要和私人需要之間，從性質上不能截然劃分清楚的一些需要，如醫療衛生、社會保障、保障性住房，以及大型公共基礎設施，甚至包括某些基礎產業和支柱產業，如水、電、氣、煤、油、運等。兩類公共需要的區別在于，對于滿足純公共需要的產品進行消費通常都是免費的，而對于滿足準公共需要的產品進行消費則不是免費的，但是所產生的費用既不能由消費者全部承擔，也不能讓政府全部埋單，而是由政府和消費者按一定的比例分擔。一般來說，政府承擔的越多，表明國民的公共福利越高。２）為什么說滿足公共需要成為市場經濟條件下政府的職能？因為市場經濟條件下，作為市場主體的企業從事生產經營活動的目的，就是追求經濟效益最大化。如果讓企業生產提供公共產品，一方面對那些規模巨大，資金需要多的純公共產品項目，任何一個實體都無能為力，另一方面公共產品消費使用過程中的不收費和低收費，也使得企業即便有能力也無動力，原因是與企業追求經濟效益最大化的目標相違背。所以，在滿足公共需要方面，市場是無效的或是失靈的。但是，公共需要在整個社會經濟活動中必不可少的，尤其是在老百姓的日常生活中不可缺少，為此需要政府出面。首先通過一定的手段（如稅收等），集中一部分社會資源，形成財政收入，然后再以財政支出的形式，向公共領域投放公共產品，也可以通過購買公共服務的方式，從而滿足整個社會方方面面的公共需要。因此，滿足公共需要成為市場經濟條件下政府義不容辭的職能和責任。而為了滿足公共需要，政府通過組織收入、安排支出或購買公共服務，形成的收支活動就是公共財政。其次，公共財政是一種與市場經濟相對應的財政模式。因為在市場經濟條件下，市場成為資源配置的基礎和主要手段，凡是市場能做的政府不要干預，凡是市場做不了或做不好的，政府必須介入。也就是說，政府要有所不為有所為，而政府有所為的正是市場失靈的公共領域，在公共領域范圍內，為了滿足公共需要，政府進行收支活動，所形成的財政模式只能是公共財政。我國傳統的財政模式是“生產建設財政”。它是一種與計劃經濟相對應的財政模式，因為在計劃經濟下，政府是無限的、全能的，掌握著整個社會的全部資源。除了公共領域，政府還把大量的財政資金投入到了生產建設領域，最多的時候我國生產建設資金占到整個財政資金的７０％左右，所以我國傳統的財政模式被稱為“生產建設財政”。實行了市場經濟，要求政府必須轉變職能，由無限的、全能的政府轉為悠閑的、服務型政府，那么與政府職能相對應、為政府行使職能服務的財政也必須轉型，也就是必須由傳統的生產建設財政轉為現代的公共財政。由于我國實行市場經濟只有２０年，因此實施公共財政的時間并不長。我國于１９９９年正式實施公共財政。

１．２公共財政基本特性作為一種現代財政模式，實行公共財政必須具備三個方面的基本特性：公共性、公平性、公開性。１）公共性：即公益性。財政資金的投放，必須以滿足社會公共需要和追求社會公益為宗旨，不能以贏利為目標。這是實行公共財政的最基本特性。因為在市場經濟中政府滿足社會公共需要的職能，決定了政府進行財政收支活動，只能局限在公共領域范圍內。但我國實行公共財政的頭幾年，由于對公共財政本質內涵缺少準確的理解和把握，加之受傳統財政模式思維的慣性影響，大量的財政資金依然被投向了生產競爭性領域。這一方面擾亂了市場公平競爭的秩序，另方面也導致了對公共領域資金投放的不足。另外，改革開放尤其是實行市場經濟以來，由于對公共領域的一些部門（如教育、衛生等）進行了不恰當的市場化改革，結果隨著政府財政收入的增加，對公共領域的投入卻沒有增反而減少，于是引發了老百姓上學難、看病難、生活難、住房難等一系列社會問題。面對這些問題，我們開始反思：表面上看是學校、醫院出問題了，實質上是我們的體制有問題，是政府的職能出現了錯位（即政府失靈）。因此在黨的１６屆３中全會上，黨中央提出完善我國公共財政體制的戰略部署，其核心內容一是要求政府切實轉變職能，讓政府的財政資金逐步直至全部退出生產競爭性領域；二是必須調整和優化財政支出結構，加大向公共領域尤其是與民生相關的公共領域資金投入力度。特別是在２００５年，黨中央首次提出“關注民生、以民為本”的執政理念，自此以來的這些年，政府不斷地增加向民生領域的資金投放。所以，我國的財政正在逐步回歸公共性的本位。２）公平性：公共財政政策要一視同仁。財政分配制度對不同的階層、個人以及不同的經濟成分，必須公平公正。財政具體表現為一種資金的收支活動，其屬于分配范疇。政府將錢收上來再用出去，實際上就是在進行國民財富的分配和再分配。這就要求政府在取得收入時，必須明確向誰收、收多少；然后再支出使用時，明確用多少、怎么用。都要相應地制定一個公平合理取得收入、安排支出的制度，即財政分配制度。所以，財政屬于分配范疇。財政分配作為整個國民收入分配的組成部分，我國政府這些年來在財政收入和支出方面，采取了一些措施，比如降低個人所得稅工資薪金所得的費用扣除標準、連續多年提高低收入群體尤其是企業退休人員的養老保險金等等，目的是為了降低中低收入者稅負，提高低收入群體的收入水平，縮小收入差距。但畢竟整個國民收入分配的結構存在先天的不足和缺陷，使得城鄉之間、區域之間、行業之間以及個人之間的收入差距依然比較大，貧富懸殊問題依然比較嚴峻。還有國民財富蛋糕做大之后，如何在政府、企業、居民之間合理分配，依然面臨許多需要解決的問題。所以要求財政分配制度還需進行進一步的改革和完善。３）公開性：政府的財政收支預算要公開透明，對財政收入的方式、數量和財政支出的去向、規模等公眾要有知情權。這是公共財政與傳統財政模式相比所具有的最典型特性。在公共財政框架下，政府是在為民理財。既然如此，那么政府的錢從哪里來，又用到了哪里去，以及怎么用的，作為公眾都有權知情。由于受計劃經濟理財觀念的影響，我們長期以來都把政府的財政信息當做“國家機密”不可告人。所以實行公共財政很多年來，我國在財政預算民主化建設方面工作滯后。其實公開政府財政信息，不僅是公共財政的基本要求，也是對政府權力進行監督和約束、從根源上防止腐敗的突破口。２００８年國務院頒布了《政府政務信息公開條例》，作為政府政務信息的一個重要組成部分，財政信息向社會公開政府責無旁貸。最近這幾年，我國加快了財政信息公開方面的進程，但效果還不盡如人意。為此，要繼續加大財政信息公開的力度，讓老百姓對政府公開的“賬本”不僅看得到，還要看得懂。更重要是通過公開財政信息，遏制政府大手大腳花錢的習慣，使納稅人的錢用在該用的地方。